城市化进程中保障失地农民权益

城市化进程中保障失地农民权益的现状和对策研究钱菊兴农业、农村和农民问题，始终是关系党和国家全局的根本问题。党中央对农业增效、农民增收高度重视，十分关注。在党的方针政策指引下，当前“三农”工作总体上呈现出良好局面。但随着工业化、城市化的快速推进，被征地农民群体迅速扩大，已经成为当前经济社会生活中的一个突出问题。就苏州而言，户籍人口的城市化率正处于加速发展阶段，从1999年的35.8%提高到2003年48.5%，年均增长4个百分点，并且随着政府一系列政策措施的强劲推动，今后五年年均上升幅度有可能超过2个百分点。专家预计，到2007年苏州城镇人口比重将达到60%左右。从近邻的浙江看，城市化也在加速推进，近年来全省被征地农民就达到205万人左右。就全国而言，据不完全统计，约有2400多万农民成为失地农民。失地农民正以一支庞大的队伍出现在全国各地。在工业化、城市化快速推进的过程中，农村人口向城镇集中，土地等生产要素向工业集聚，经济文化活动以城镇为中心展开，这是不可阻挡的历史潮流，必然带来城乡经济社会的深刻变化。但是在体制转轨、社会转型、利益调整的过程中，如果不能保障好农民利益，特别是不能正确处理好被征地农民利益，就会使工业化难化，城市化难成，社会稳定难保，党群关系紧张。因此，妥善解决失地农民的长远生计和发展问题，在就业和劳动社会保障等方面作出制度性安排成为当前经济社会发展和各级政府施政的重大课题。苏州在这方面作了许多有益的探索，但仍然存在一些急需加强的问题。笔者想从以下几个方面对这个问题作些初步探索。一、苏州在安置失地农民方面的探索和实践近年来，苏州市在保障城市化进程中失地农民权益的问题上，指导思想比较明确，对征地农民普遍关注的土地征用补偿、农房拆迁补偿、失地劳动力就业安置、村级集体资产处置等方面，制定了一些相关政策、法规和制度，走在了东部沿海发达地区的前面。（一）关于土地的征用补偿土地是农民最基本的生产资料，是农民生活保障的基础和财产权利。保护农民的土地权利，是对农民权益最直接、最具体、最实在的保护。征用、使用农村土地，必须严格依法及时给农民合理补偿。苏州市各地对失地农民的补偿，在上世纪90年代一般都采取一次性“买断”方式，结果是“钞票用光，集体上访”的事屡屡发生。为使农民在土地被征用后长期得益，昆山的做法值得借鉴，具体是：除地面建筑物、附着物和青苗费一次性兑付给农民外，根据农户被征用的土地数量，按“三、六、九”政策进行补贴：即每年每亩责任田补300元，自留地补600元，口粮田补900元，补贴标准每五年调高一次。昆山在苏州开了由“一次性补偿”为“常年补偿”的先河。尽管这一补偿标准是很低的，但毕竟农民可以年年从土地上得益。苏州市政府为了保护农民利益，规范征地补偿标准，在总结各地经验的基础上，于2000年7月出台了《苏州市征用土地暂行办法》，对征地安置补偿定了“三个统一”：一是提高征地补偿水平，统一综合补偿标准。市区平均每亩补5万元左右，最高6万元，县区每亩3万元左右，最高3.6万元。二是对安置的农业人口统一按三个年龄段划分为不同对象，分别给予补偿：(1)女16—35周岁、男16—45周岁为剩余劳动力，市区每人补13000元加5000元医疗门诊费，县区每人补10000元加5000元医疗门诊费。(2)16周岁以下为被抚养人，市区每人补6500元，县区每人补5000元。剩余劳动力和被抚养人的补偿费，在征地时一次性兑付给农户。(3)男45周岁以上、女35周岁以上为保养人员，人均保养费不超过35000元(含5000元医保费)。保养费在征地时统一纳入社保机构，实行社会养老保险。保养人员长期受益，每月可领取保养费，市区每人每月170元(全年2040元)、县区每人每月160元(全年1920元)。三是统一土地补偿费的标准和用途。征地时对农村集体经济组织支付土地补偿费：市区每亩20000元，县区每亩12000元。规定村集体所得的这笔土地补偿费，用于发展生产和安置农民生活。这是对保障农民合法权益的一个推动，较之过去，农民增加了得益。调查表明，苏州多数开发区贯彻落实得比较好，但也有不少地方还没有认真贯彻落实。（二）关于农房拆迁的安置补偿在成片开发征用土地的同时，农房拆迁安置补偿，是能否保障农民合法权益的又一重点，也是农民关切的一个重要政策问题。现在被拆的农房，多半是上世纪90年代所建的楼房，不少是别墅式农居，有许多还兼有家庭手工业工场和出租房功能，是农民私有财产重要的组成部分。所以，拆迁不仅带来农民居所的变化，还会直接减少农民的收入。目前，苏州各级对农房拆迁的安置补偿也是比较重视的。2001年苏州市政府以16号令颁发了苏州高新区《房屋拆迁管理暂行办法》，对拆迁程序、拆迁安置和补偿标准都作了具体规定，政策公开透明，规范操作，减少了很多弊端和矛盾。具体做法是：农户动迁前，经独立评估机构评定旧房补偿价格；动迁时，将农户统一安置到动迁小区多层住宅房内；安置房面积以人口为依据，基准面积每人30平方米。以一个三口之家为例，安置基准面积为90平方米，如独生子女可以照顾30平方米，一家即可住120平方米。基准房价每平方米480元，购房总价为57600元。如果农户要求再增大面积，允许按商品房成本价每平方米1500元左右限购30平方米，计39000元。这样，一户农民安置达到150平方米，一般可得到60、90平方米的两套适用住房。拆房户经济上也能算得来，旧房补贴抵购安置房后，尚可余几万元，用作新房简单装修。高新区农房拆迁安置补偿基本上得到了农户的认可，因此拆迁工作进展比较顺利，为加快开发建设创造了条件。但就全市农房拆迁安置补偿总体情况看，不平衡性较大，有些地方片面考虑降低开发成本，农房拆迁补偿标准过低，农民蒙受的损失较大，不利于社会安定。（三）关于失地农民的就业从理论上讲，由农民到市民这一身份的转变，也为农民从务农型转向务工经商型的职业创造了条件，开辟了新途。但从现实情况看，许多农民为实现这一目标还需跨越一个艰难的“阵痛期”。我们看到的情况是，在成建制失地、拆迁以后，不仅农业劳动者无地可种，有待进城进镇就业，也使在被拆迁的乡镇企业就业的农民加入了无业者队伍。对此，苏州各级政府还是比较重视的，并己采取了一些具体措施：首先，各级都制定了每年安排剩余劳动力就业的指标，分解到责任单位，并将完成指标情况列入市政府对县(区)市政府政绩考核的一项重要内容。其次，建立城乡统一的劳动力市场和城乡统筹的就业机制。凡具有就业愿望和能力，且在国家法定劳动年龄内的本地农村富余劳动力，统一发给《就业登记证》，进入城镇劳动力市场求职。城镇劳动力市场全面对本地农民开放，实行城乡劳动力同等就业、同工同酬。第三，政府出资，兴办面向失地、失房、失业农民就业的免费专业技术培训，并采取一定的优惠政策，安排拆迁劳动力到企业和从事保洁、保绿、保养、保安等公益性服务行业就业。例如，昆山市张浦镇在发展民营经济中，强调优先吸纳本地农村富余劳动力，凡达到一定比例的，在厂房租金等政策上给予一定优惠，到目前为止，全镇农村富余劳动力的就业率达到97％。又如，工业园区娄葑镇近两年内动迁1.1万多户，需安置劳力1.8万个，己安置8300多人，占46%，尚有9600多人需要安置就业，园区下达该镇今年年底前必须完成3200个安置就业任务。但据他们反映：安排就业比动员拆迁还难。就土地征用补偿、农房拆迁安置、劳动力就业安排这三件大事而言，难度最大、进展不快、更须花大力气予以推动、落实的，便是劳动力的就业安置问题。（四）关于农村集体资产的保值和增值正确处置原村(组)集体资产，并使之保值增值，这是关系农民切身利益的一件大事。据有关部门调查，2003年苏州全市村级集体所有的净资产为110亿元，当年村级集体可支配收入为21.14亿元，村均净资产465万元，村均可支配收入90.5万元。一些纳入城区、镇区以及各类园区规划范围的村和原来工业基础较好的村，近几年来出现了集体经济、个私经济和外资经济共存共荣、快速发展的局面，村级集体可支配收入每年增长一般都在20%以上。然而在推进城市化进程中，这些村将全部撤村建居，村落形态也将彻底改变。那末，他们原有的集体资产又怎样得以保护而不致流失呢?对此，苏州市委、市政府多次在会议上强调，在镇村合并、撤村建居过程中，这些资产必须坚持仍归原村(组)农民集体“占有、使用、收益和处置”的规定，理顺镇(街道)、村和村民之间的经济利益关系，不得平调村级集体资产，损害农民利益，并要求村级净资产200万元以上的村，抓紧将集体净资产量化到人到户，创办社区股份合作社，让农民“持股进城，按股分红”。苏州市委办公室还以文件形式下发了社区股份合作社示范章程。吴中区是苏州市社区股份合作社的首创者，自2001年该区在木渎镇金星村试验成功，正式诞生了苏州市第一家社区股份合作社以来，目前已有20个村效仿跟上，总计有近3万农民成为股份合作社股民，预计到今年年底全区约有45%的农民成为社区股份合作社、土地股份合作社的“股民”，为镇村合并、撤村建居中原属集体所有资产的安全和保值增值提供了可靠的组织制度保障。在城市化进程中，农民在变为市民之后，若能“持股”成为“股民”，以此将集体资产的所有权明晰量化，回归到农民，再开辟一条财源，这真是一件保障农民权益的大事。二、苏州城郊结合部失地农民安置问题的集中反映苏州在失地农民的社会保障方面进行了不少有益的探索，但各地发展不够平衡，特别在城郊结合部，由于城市化速度加快推进，村级固定资产和农房大量拆迁，许多农民对征地一时难以接受。由于笔者所在单位正是城郊结合部的街道，亲眼目睹了被征地农民的屡次上访，深刻感受到反映征地中各种矛盾的严重性和紧迫性。下面试以友新地区征地农民为例进行分析。友新街道地处苏州城郊结合部，是苏州推进城市化和副中心城市建设的重要区域，占地面积7.6平方公里，下辖6个行政村，常住人口6万余人，农村人口7731人，其中：农业人口2611人，大集体人员488人，耕地面积1898.561亩。(见附表)苏州市沧浪区友新街道农村人口一览表序号名称总人口农业人口村工作人员大集体人员已安置人员耕地面积（亩）03年村级收入04年预计村级收入1双桥村1799705781.0133402802友联村182756491245113184.848995.876703三香村387521210299.98954三元村148245056487.718304.343025盘南村41217131134.011186新郭村315826112874881661624.982221.32230合计773126112874881661898.5612095.521695该街道与苏州市平江区的城北街道、金阊区的虎丘街道非常相似，都是未来3至5年内苏州副中心城市建设的主要区域。近年来，随着苏州大交通网的建设，这些地区征地拆迁速度日趋加快，上述六村已有2万多农村人口转向了城市。据调查，目前该地区纯农业人员和失地农民的生活来源主要来自以下几个方面：一是房屋出租收入。以新郭村为例，在900余户农民家庭中每年的房租收入就达到2000多万元，每户年均房租收入2万元左右，这是城郊农民家庭的主要经济来源；二是承包农田和蔬菜地种植收入，这方面的比重逐年下降；三是征地人员男年满45周岁、女满35周岁每月领取的170元(含25元门诊费)的生活费；四是部分村、居民(主要是年轻农民)在企业打工谋生收入。笔者通过对本地60余户征地农民发放的调查问卷以及对周边地区考察的情况综合分析，城郊结合部失地农民对征地安置问题最为集中的反映在以下五个方面：(一)征地补偿标准前后不够统一，差距较大尽管苏州市出台了统一征地规定，但少数地方执行得不够好，比如，公共事业征地劳动力安置补偿标准低于非公共事业征地补偿标准。公共事业征地(市政建设征地拆迁)劳动力安置费最高2万元，非公共事业征地(开发建设征地拆迁)劳动力安置费最高4万元。征地政策变化导致安置补偿差异过大，比如，同为友新高架路工程，因去年7月份苏州调整区位价，同样面积的农房前后相差近30万元，农民意见很大。同时，农民对“劳动力安置费划分阶