2365.面向规划管理的城市景观控制实践与思考——基于山水旅游城市的案例

12365.面向规划管理的城市景观控制实践与思考——基于山水旅游城市的案例赵佩佩章圣冶崔云兰【摘要】在我国快速城市化过程中，城市景观环境问题日益受到广泛关注。尤其是对于景观风貌具有特色的城市而言，仅仅依靠传统的规划手段往往难以实现对城市整体景观风貌的有效控制和协调，城市建设中存在审批合法但建成效果杂乱的现象。本文通过剖析千岛湖城市的视觉景观控制实践，思考面向规划管理的城市景观控制方法。其基本要义在于，城市景观控制是一个长期的制度性建设过程，需要引入景观规划管理的理念，对城市视觉景观进行全过程、系统性的管理。并且提出，在规范的分析技术方法基础上，制定法定性管理依据、引入景观及视觉影响评价、应用虚拟现实技术将是未来城市视觉景观控制的重要发展方向。【关键词】景观规划管理视觉景观控制景观及视觉影响评价城市规划辅助决策系统1引言我国处于城市化的快速上升期，在城市扩张和更新中，涉及人们视觉美感的景观环境问题日益受到广泛关注。关于视觉景观控制的方法，国外已开展了大量实践与研究，日本等国家在景观规划方面还形成了法律文件。我国的城市景观规划控制起步较晚，城市规划管理中的相关内容也尚不健全[1]。这导致规划管理部门在审批具体建设项目时，仅仅依靠传统的规划手段往往无法很好实现对城市景观风貌的整体控制和协调，城市建设中存在审批合法但建成效果杂乱的现象。并且，仅仅依靠传统的规划管理手段，在应对重要地区的景观风貌保护、观景权的利益纷争调节方面往往会显得“无力”。下文通过剖析山水旅游城市千岛湖的城市景观控制实践，针对现行规划管理中的不足，从技术创新、管理程序、规划控制体系三个方面探索面向规划管理的城市视觉景观控制方法，希望对同类城市及其它有景观控制需要的城市有积极的参考价值。2传统规划管理中的城市景观控制困境在市场经济下，优美的城市景观属于“公共资源”范畴，景观眺望权是难以界定的“产权”[2]，在缺乏公共干预的情况下，“外部景观价值内部化”、乃至景观资源遭受破坏的开发方式就难以避免。尤其是在快速城市化过程中，由于不当的城市建设造成城市自然和人文景观资源被破坏的现象屡见不鲜。典型的例子如开发建设不顾自然地形大开大挖，造成山体、植被遭受破坏；在滨水地段高强度开发，过度占据滨水岸线，遮挡滨水景观；新建建筑体量2过大，遮挡观景视线，且与周边自然环境、建成环境不和谐等等。实际上，上述现象并非少数，其折射出的问题在国内一些城市中不同程度地存在。究其原因，开发商过度逐利和政府管理部门管控不力是一方面，而传统规划管理手段在应对重要风貌地区的景观控制时“乏力”也是客观事实，主要表现在以下方面。2.1程序中的缺位在我国的城市规划实施管理中，对建设项目的设计控制集中在两个层面，即用地审核阶段和建设审核阶段。上述两个阶段基本决定了建设项目未来建成的效果。然而，这种看似程序合法的做法存在一定问题：一是在满足规划条件的情况下，建设项目的视觉景观效果理论上存在多种可能，在没有充分的专家论证和公众参与的情况下，其视觉景观质量往往只能取决于设计师和管理者的专业水平[1]。二是针对开发建设可能产生的外部影响，依法需要开展规划环境影响评价或建设项目环境影响评价（EIA）。但现行管理体系中对建设项目的景观环境影响评价尚无明确要求，国内也鲜有城市系统地开展此项评估工作。2.2法定依据不足《城乡规划法》明确了控制性详细规划作为城乡规划实施的直接法定依据。在控制性详细规划中，城市景观控制内容大多是以“设计引导”或“技术文件”等法定效力较低的形式存在。规划管理部门在审查建设项目时，通常会关注容积率、建筑密度等开发强度指标，而对景观控制内容的审查相对薄弱。且大多数城市也缺乏有关城市景观方面的规划管理文件。2.3技术手段滞后一方面，控规中二维的平面化图则和数量化的控制指标难以转化为直观的感性认识，不便于管理空间环境和形态。另一方面，有关视觉景观的控制也往往缺乏系统的分析技术手段和平台，对建设项目可能产生的景观影响程度更是缺乏预测和评价的技术手段。3千岛湖城市景观控制的实践与创新千岛湖素以“水墨山水”的自然风光，山水城交融的城市形态著称于世。早期的城市建设依山就势、中小尺度、简洁朴素，与自然景观环境的关系融洽，具有特色。不过自九十年代中后期，随着城市开发进程加快，景观生态保护和开发建设的矛盾逐渐凸显，近些年来在重要的滨水景观地区出现一些不和谐的建设现象。为了加强对城市整体景观的合理协调与控制，避免开发建设对自然山水景观和传统城镇风貌的负面影响，延续城市依山就势、面湖伸展的特色景观风貌，自2010年以来当地规划主管部门开始推动“城市景观分析技术标准研究”工作。希望通过该项研究提出面向整个城图1千岛湖城市景观格局3市的景观分析技术方法与控制准则，用以指导日常规划管理工作，达到协调城市建设与自然山水的景观形态关系的目标。本次研究的创新实践主要包括以下方面。3.1建立完整的城市景观分析技术框架长期以来，千岛湖城市开发建设的矛盾主要体现在三个方面。一是新建建筑与自然山体的关系不协调，容易对重要山峰造成遮挡；二是新建建筑与滨水湖面的关系不协调，易对湖面景观产生遮挡；三是新建建筑与周边建成环境不协调，表现在建筑色彩、屋顶形式等方面。因此对城市景观的控制就落在了对背景山脊线的保护与协调、对重要观景视廊的预留与控制，对建设项目的审查和控制引导等方面。据此，本次研究制定了完整的城市景观分析技术框架。该框架由视线分析、分级分区控制、要素控制三个方面组成（见图2）。其中，视线分析是本次研究的核心内容，用于控制远眺下的滨水景观界面，协调建筑天际线与背景山脊线的关系，并保证重要的景观视廊不被遮挡。分级分区控制用以根据不同片区的景观特色，提出差异化的景观控制办法，协调城市整体景观风貌。要素控制则是针对建设项目的具体景观控制内容，包括建筑后退、建筑体量、建筑色彩、屋顶形式、场地坡降等方面，用以指导方案编制和建设项目审查。在该框架的指导下，开展本次研究的各项内容。3.2运用全域、动态的视觉景观控制方法通过与专家及规划主管部门的反复沟通，研究最终确定了视点控制和游线视带控制相结合的视线分析方法，从而构建了覆盖整个城市的景观视点网络。要求在上述视点的观景廊区域内进行的开发建设活动，根据实际需要，开展视线分析，分析结果作为规划管理部门审批建设项目的决策依据之一。选定的视点由12个地面平视视点和2个俯瞰视点构成。其中，地面视点为景观控制视点，用于分析、控制城市滨水景观界面内的开发建设活动，保存远眺下的山峰景观和主要的视线通廊。地面视点根据景观价值分为一、二两级。一级视点为景观价值或景观敏感度高的视点，该视点下的景观界面应严格控制，保护远眺下的山脊线景观。二级视点作为一级视点的补充，重点研究“一城山色半城湖”的过渡协调关系，提出眺望区域的建筑天际轮廓线图2千岛湖城市景观分析技术框架图3要求保存的山峰景观4控制要求。俯瞰视点为参考分析视点，用于协调城市的整体景观形态。在游线视带控制方面，研究选取了东、西湖面上的两条主要游船航线作为具有连续观测路径的视带，可结合景观模拟技术动态连续地观测拟开发建设项目对自然山水景观的影响程度。3.3建立分级分区的城市景观控制体系为了根据不同区域的景观特色提出差异化的规划控制办法，本次研究引入了“分级分区”的控制理念。即根据景观特征和主要功能，将城市分为不同类型的景观风貌区；再根据景观价值和生态敏感性，由高到低将城市分为若干级景观控制区。通过建立“矩阵”关系，将上述两者关联对应起来，从而形成完整的分级分区控制体系，奠定了千岛湖城市景观风貌控制的基本框架（见表1）。表1景观分级分区控制矩阵风貌分区控制分级老城特色风貌区滨湖景观风貌区休闲度假风貌区一般城镇风貌区现代新城风貌区自然生态风貌区特级景观控制●一级景观控制●二级景观控制●一般景观控制●●针对不同分区，研究还提出了各项景观要素的具体控制、引导要求，包括建筑体量、建筑后退、屋顶形式、建筑色彩、场地坡降等方面，因篇幅有限，在此不作展开。3.4借助城市模拟技术，进行景观及视觉影响评价为了直观、动态的模拟城市空间景观形态，研究中运用了“三维城市规划辅助决策系统”图4视点选择图5视带选择图6千岛湖城市景观“分级分区”5（CityMaker）。该系统是一个融合三维景观模拟和属性数据分析为一体的规划辅助决策软件，具有场景模拟与展示、建筑高度审查、视线通透性审查、规划信息查询等多种应用功能。通过搭建完整的城市景观模拟分析平台（简称“数字淳安”），将所选定的14个视点和2条游线作为固定的场景明确下来，今后的视点模拟可在此平台上反复进行。这样就为城市规划管理提供了统一、可靠的景观模拟平台。借助“三维城市规划辅助决策系统”，对拟建项目开展景观及视觉影响评价是本次研究的一项重要创新。景观及视觉影响评价（landscapeandvisualimpactassessment，简称LVIA）是环境影响评价的新领域之一，旨在预测、评价拟建项目在开发过程与运营管理中可能给景观及环境带来的不利与潜在影响，提出减缓不利影响的措施，从而使建设项目对景观产生的负面影响减少到最低程度[5]。评价的第一步是筛选那些项目需要评价，以及在什么阶段开展。在筛选项目方面，本次研究结合在编的《淳安县城乡规划管理技术规定》（以下简称“规定”），确定了三项标准：是否在选定视点所覆盖的观景区域内；建筑高度是否突破了控规要求；《规定》中认定需要实施评价的条件。对于评价开展的阶段，为了保证项目不对城市景观环境造成难以补救的影响，研究确定评价应在选址审核阶段和用地审核阶段就加以开展，评价结果作为审查设计方案的重要依据。表2《规定》中认定需要实施评价的条件1在千岛湖城区范围内的新建、改建建筑物的单个建筑体量超过1万m²时。2在滨湖地带、旅游度假区块的新建、改建建筑物的单个建筑体量超过2000m²时。3建筑基地标高与原始场地标高之差在千岛湖城区超过5m，在旅游度假区超过3m，在滨湖地带超过2m时。图7视点五模拟（开元度假村大堂前广场）图8：视点八模拟（千岛湖假日酒店前广场）图9俯瞰视点模拟（魁星阁顶层）图10：视点十一模拟（珍珠广场）6评价的第二步是确定评价的空间范围，以及评价的手段。评价的空间范围可以由项目所在的滨水景观界面和视点覆盖区域来确定，选择最不利的视点作为观察视点，也可以选择多个视点做交叉评价。在确定项目和观察点后，根据设计方案建立标准建筑模型，进入“数字淳安”中进行模拟分析①。评价既可以就单个方案开展，也可就某个项目制定多个方案，进行比较评价。评价的另一个关键问题是确定评价的标准和内容。由于景观和视觉感受会受人的主观判断影响，因此评价工作需要在多方参与的基础上进行。评价可以采用听证会、论证会的方式，由规划主管部门牵头，邀请相关部门、专家和公众参与，并将评价结果向进行公示。评价既可以采用专家打分法，根据汇总的得分结果，确定项目的景观视觉影响程度。也可以采取确认总结表格的形式，相对笼统地评价项目的敏感性和发展潜力。评价的第三步是开展评价，得出评价结果，提出减缓措施。一方面，需要根据评价结果确定项目的可行性。对有些会对环境产生重大影响的项目，甚至要考虑重新选址。另一方面，针对拟建项目的负面影响设计出避免、减少或补偿的措施。一般减缓负面影响的途径有从体量、高度、色彩和风格上设法减缓；利用植被遮挡；修复；更改拟建项目的选址等。总的来说，景观及视觉影响评价是一个专家及公众参与的过程，也是一个反复测评的过程，本次研究通过结合城市规划三维辅助决策系统，使评价工作得以在更加直观和动态的环境下进行；通过将评价要求纳入《淳安县城乡规划管理技术规定》，使得该项工作可以常态化和稳定化。这有利于规划管理部门更全面地开展建设项目审查工作，将拟建项目可能造成的负面景观影响降到尽可能低的程度。3.5研究小结总括而言，本次“千岛湖城市景观分析技术标准研究”的创新可归结为两大方面。一是探索城市景观分析、城市模拟项目前期阶段是否要开展景观视觉影响评价选定视点，确定评价的范围比较基地环境资料，并进行技术研究，确定潜在受影响的对象修改设计，并配合减轻负面