我国公司治理政策之发展与现况

0我國公司治理政策之發展與現況－以政府之角度觀之（下）李啟賢證期會第一組組長第三章公司治理之癥結第一節我國投資人及市場特性中國人基於其民族特性，投資多不願委由專業投資機構代為操作或管理，寧願自己做投資決策，盈虧自負，造成市場參與者以散戶居多，與國外以專業投資機構法人為主之市場特性大相逕庭。由於個人投資者之投資觀念並未完整正確，因此投資決策多屬草率粗糙，易受市場波動影響而買賣股票頻繁，造成市場週轉率過高。此特性雖使股票交易較為活絡，但投資人在股票交易間，無形使交易成本提高，侵蝕原始獲利，將使投資人之獲利空間壓縮，浪費無謂之資源。此外中國人由於個性較為內斂，積極進取之精神不足，因此投資時多未能主動蒐集資訊，作為投資決策之判斷參考，只能被動接受外界給予之資訊，造成投資人盲從之特性。以正確之投資觀念而言，公司基本財務分析為投資決策之重要參考依據，惟技術分析指標及小道消息卻常較為個人投資者所接受，因其取得容易且較符合市場短期走勢，因此公司管理當局利用投資人較不重視公司基本面之特性，亦不主動重視公司治理制度。我國之上市公司早期大多為家族企業，此特性不單只有中國人的市場有，其實許多亞洲國家亦有同樣特性。中國人自古以來即有「傳子不傳賢」之觀念，因此培養家族接班人為許多企業負責人之重要目標，亦造成所有權與經營權未能有效分離，公司治理之成效大打折扣。第二節公司治理之癥結在實際之實施經驗中，許多公司仍對公司治理之重要性未有足夠之認知，因此造成部分公司治理之問題，仍不斷發生。證期會目前除持續之教育宣導工作外，亦蒐集及分析相關案例，以了解我國公司治理之癥結所在，主要在於董事之獨立性不足、經營權與所有權未有效分離、法規之遵循度不佳、股東之漠視與盲從、企業交叉持股嚴重等。一、董事之獨立性不足董事之責任主要在於忠誠責任，簡單的說就是公司決策者應以股東之利益為出發點，而非以其個人利益為出發點，因此國外以獨立董事制度，有效督促董事會盡其忠誠責任。惟就我國而言，家族企業及中小企業盛行，董事多為家族成員所把持，外部股東所能掌握之董事席次並不多，因此常會有內部人掏空公司資產之情事發生。針對前述董事獨立性不足之問題，目前係就申請上市之公司，由證交所就公司董事會成員之獨立性進行評估，如有獨立性不足之情形者，會要求公司增設一至二席獨立董事，以加強其獨立性，惟因缺乏持續追蹤控管之機制，因此成效並非顯著。二、經營權與所有權未有效分離由於家族企業在亞洲之盛行，所衍生出所有權與經營權未有效分離之問題，係亞洲金融危機發生之主要原因之一。在歐美國家之公司結構，股東多屬機構投資人，董事會成員亦常為專業人士，1甚至有外部董事或獨立董事之設置，因此歐美公司之所有權與經營權均得以有效分離。在我國，傳統產業之股權一向較為集中，因此家族成員除擔任董事外，亦常為公司之經營階層，造成所有權與經營權重疊之情形。所有權與經營權重疊雖使管理階層之權威更加集中，且有助於公司命令之貫徹執行，但因董事會及管理階層未能有效制衡，容易造成負責人獨裁，而出現圖利大股東或危害一般小股東之決策。此外經營權與所有權未有效分離，亦造成公司內部控制制度失效，因公司設置之稽核單位，應直屬總經理以上單位，稽核主管之任免亦應經董事會同意，公司如董事會成員身兼管理要職，將使內部控制制度產生漏洞，內部稽核功能降低，無法即時防堵管理當局之舞弊事件。近年來由於電子科技事業之發達，加上機構投資人之增加，所有權與經營權重疊之情形，已較過去改善，惟與歐美國家比較，仍有努力之空間。三、法規之遵循度不佳我國有關公司治理之法規，雖未臻完善，但就管理工作而言，已有足夠之規範。目前許多公司治理問題之產生，除結構性之問題外，多數係由公司負責人違法亂紀所產生，因為法規之執行往往因政治力之影響，使其嚴整性受到嚴重之衝擊，部分企業以具有良好黨政關係而視法規為無物，並未以誠信及法規之遵循為經營之基本理念，因此公司負責人及管理階層若不注重法規之遵循，則政府即須給予外在之監督力量制衡，以避免問題持續發生。此外董事之法律知識不足亦為主要原因之一，由於法規隨著時代的進步在變更，公司經營者若未能即時進修法律知識，易流於依循過去的經驗，違法而不自覺，因此要求董事持續進修法律知識，亦可有效提高法規之遵循度。四、股東之漠視與盲從在我國因股市之結構以散戶為主，因此上市公司之股東結構中，亦有許多之小股東，這些小股東由於持有股權之比例較低，且人數眾多不易凝聚力量，對其權利義務亦不甚清楚，故小股東常會放棄其權利之行使，而默許董事及大股東之行為，如造成損失，亦只能接受此結果。政府在面對投資人之保護工作，除可利用各種教育宣導機會，灌輸正確之投資觀念外，透過法律機制之保護，如集體訴訟等，亦可達到相當之效果，惟透過司法機制之途徑較為漫長，且耗費之資源較多，且常有緩不濟急之情事發生，而以建立公司外部監督機制，如教導投資人正確了解股東之權利與義務，充分監督公司董事會運作，較能降低投資風險。五、企業交叉持股嚴重由於我國之公司法並未禁止母子公司交叉持股，故造成許多公司透過成立投資公司性質之子公司，大量從市場買入母公司股票，並取得董事或監察人席次，而原以個人身分當選之董事及監察人，則先行出脫持股，再以子公司之法人代表身分，繼續執行董事或監察人之職權。此外公司董事係規劃公司業務之執行者，監察人則身負事後監督之重要責任，惟公司法亦未限制同一法人不得指派不同代表人分別當選為董事及監察人，造成董事及監察人之職權由同一法人行使，嚴重影響監察人功能之發揮。在一九九八年間，我國部分公司發生財務危機，經與正常公司比較得知，危機公司通常法人董事席次比例較正常公司為高，惟董事監察人之持股比例卻較正常公司偏低，且危機公司之法人董事多為子公司，因此可知交叉持股對公司治理之成效，實有不良之影響。六、無有效之外部監督機構2無有效之外部組織或機構對上市或上櫃公司之董事會或監察人進行績效評估，供投資人參考，是公司治理成效無法有效提昇之原因之一。七、司法程序冗長司法機關無法速審速結，給予違法人士立即有效之制裁，無法有效嚇阻不法行為發生。第四章公司治理政策近期發展第三節證券投資人及期貨交易人保護法之制定證券投資人及期貨交易人保護法之制定，提供了設置投資人保護機構之法源，並引進團體訴訟制度，以強化公司外部監督機制。第四節公司法之修正建立健全公司治理制度，近年來已成為亞洲各國努力之目標，而在我國為推動公司治理制度，已積極進行各項法規之修正。為健全公司營運，證期會已建議並被採納列入本次公司法之修正草案中，除增訂外部董事之法律依據外（將於下節詳述），亦增訂下列規範：公司負責人「忠實義務」：為明確規定公司負責人之責任，增訂其應為公司利益踐行忠實義務，如有違反規定，致公司受有損害，並應負損害賠償責任。法人代表人不得同時當選董事及監察人：為健全公司治理制度，並發揮監察人行使監察權之功能，規定政府或法人為股東，如代表人有數人時，不得同時當選為董事及監察人。禁止母子公司交叉持股：企業從事多角化經營而為轉投資行為，雖有利於企業拓展業務經營，為為避免控制公司利用從屬公司，將控制公司股份收買或收為質物，形成母子公司交叉持股，規定被持有以發行有表決權之股份總數或資本總額超過半數之從屬公司，不得將控制公司股份收買或收為質物。前開公司法修正草案已於二○○一年十一月十二日經總統公布施行，惟有關法人代表人不得同時當選董事及監察人部分，因立法委員認為現行制度由來已久，且董事、監察人之權利、義務均訂有明文，尚不致因此影響公司監控制衡，因此並未列入本次修正通過之內容。事實上依公司法第二百二十二條規定，監察人不得兼任公司董事、經理人或其他職員，惟經濟部於五十七年九月二十四日發布解釋函令表示，依同法第二十七條第二項規定，政府或法人為股東時，得由其代表被推為執行業務股東或當選為董事或監察人，代表人有數人時得分別被推或當選，故一法人股東指派代表二人以上分別當選為董事及監察人並無不可，因此造成部分公司有球員兼裁判之情形發生。本次公司法修正後已同意由非股東身分之外部人士擔任董事及監察人，故未來可建議經濟部廢止該項解釋函令之適用，並由公營事業率先響應，以杜絕董事兼任監察人之弊病。第五節獨立董事、監察人制度之推行我國對於獨立董事、監察人制度之推行，目前僅在公司申請其股票初次上市、上櫃時實施，由證券交易所或證券櫃檯買賣中心就其公司董事、監察人行使職權之獨立性進行評估，如有不足時，始要求公司於上市後增設一至二席外部董事或監察人，以強化其獨立性。但由於證交所之要求未能持續進行，且僅適用於新上市公司，故未能全面實施，政府有鑑於獨立董事、監察人對公司治理之重要性，已著手修正相關法規。其中公司法部分，董事、監察人之選任，以具公司股東身分為原則，但基於公司所有權與經營權分離之原則，公司得以3章程規定、股東會決議方式，或依目的事業主管機關之規定，選任非股東身分者為董事、監察人。另證券交易法部分，將強制規範上市或上櫃公司應設立獨立董事、監察人，並將人數、資格限制、獨立性認定條件及其他相關事項，明訂於法律中，以利於整體公司治理制度之實施。依目前之規劃方向，獨立董事、監察人之規範如下：一、人數獨立董事、監察人占全體董事、監察人之比例不得低於三分之一，且獨立董事之人數不得低於二人，獨立監察人之人數不得低於一人。二、資格條件獨立董事、監察人應符合下列規定：董事符合獨立性認定條件，且最近一年內無違反獨立性之情事。董事必須具有五年以上商務、法律、財務或公司業務所須之工作經驗，且其中一人須為會計或財務專業人士。擔任董事期間，法律、財務或會計知識進修每年達一定時數以上。董事兼任其他公司獨立董事不得逾五家。三、獨立性認定條件公司之受僱人或其關係企業之董事、監察人或受僱人。直接或間接持有公司已發行股份總額百分之一以上之自然人股東或持股前十名之自然人股東。前二款所列人員之配偶或其二親等直系親屬。直接或間接持有公司已發行股份總額百分之五以上法人股東之董事、監察人、受僱人或持股前五名法人股東之董事、監察人、受僱人。與該公司有財務、業務往來之特定公司或機構之董事、監察人、經理人或持股百分之五以上股東。為公司或其關係企業提供財務、法律、諮詢等服務之公司或機構之受僱人及其配偶。第六節內部控制制度及財務業務專案查核鑒於公司發生之舞弊案件，主要肇因於管理當局未能建立並落實執行內部控制，故為督促公司管理階層重視內部控制制度，證期會配合「公開發行公司建立內部控制制度實施要點」之實施，於一九九八年發布「會計師執行公開發行公司內部控制制度專案審查作業要點」，以例外管理方式，要求特定公司委任會計師專案審查內部控制制度之有效性，以藉由專案審查方式，改善公司之內部控制並提昇會計資訊品質。在財務業務檢查方面，除上市或上櫃公司尚有證券交易所或證券櫃檯買賣中心依平時及例外管理規定進行檢查外，主要責任係落在會計師身上。會計師依審計準則查核公開發行公司之財務報告，並出具查核意見，使公司財務業務資料得以在合理之基礎下，允當表達公司財務業務狀況，惟財務報告係屬定期性報表，為使主管機關得於必要時隨時掌握公司財務業務狀況，證券交易法於二○○○年修正時，賦予證期會得指定專業或公正人士，檢查發行公司、承銷商等之財務業務狀況，以透過獨立專業及公正人士之查核，強化主管機關檢查之績效，糾舉不法並防患未然，達到嚇阻不法行為之發生及保障投資安全之目的。第七節公司治理最佳實務準則為推動健全公司治理制度，除可由政府或證券交易所訂定相關規範外，部分國家亦訂有最佳實務準則，以利公司遵循。4我國目前除加強內部控制制度之實施、推動獨立董事及監察人制度外，證券交易所已著手草擬我國公司治理最佳實務準則，以期能有較高規格之公司治理原則，讓所有上市公司得以遵循。相關規劃方向除參考OECD之公司治理原則外，亦將參酌我國之文化特色、市場特性及投資人習性，推出適合於我國公司遵循之公司治理最佳實務準則。第八節資訊揭露在資訊揭露方面，目前有定期性資訊及不定期資訊二種，其中定期性資訊包括財務報表、財務預測（非強制性）、年報、營業額公告、內部稽核作業執行情形及內部控制聲明書等，不定期資訊