我国原住民族共用资源保育用之发展

29第三章我國原住民族共用資源保育利用之發展趨勢在原住民族傳統的觀念中，土地乃一共用資源（顏愛靜、城忠志、吳樹欉，2003），向為原住民族命脈相繫、力田營生之處，亦是文化傳承、社經活動之所，換言之，土地之於原住民族，不僅是重要的生產要素之一，更是文化認同與心靈物質維繫的基礎。早年，原住民族一起從事農耕、燒墾、漁獵與採集，在大地上洋溢著盎然的文化與生機，一如原住民歌謠所傳達的深切吶喊：「土地之於原住民，那是族群命脈的根源，也是族人生存的力量，唯有土地，才是生命。」由於原住民各族原始社會之生產活動概以農耕、採集、漁獵等為主，故其土地利用種類遂發展為族眾聚集的社地，從事耕作與休耕的農地，集體捕魚的漁場以及共同狩獵的獵場，其體現於共用資源的型態即為部落、河川和森林。有關原住民族對於共用資源之使用，向來即有一套維護大自然環境的倫理法則，作為自然資源利用、管理、執行與制裁的依據與集體規範，透過這套規範來約束全體之利用行為。若對原住民部落社區資源，採取傳統利用管理的合作模式，配合專用區的劃設，明確界定邊界、使用單位，並經由法律授權給部落團體，透過集體選擇的安排，制訂符合在地條件的資源使用與供應之規則，並建立監督、制裁以及衝突解決機制，維持制度永續運作，相信可達到原住民族文化維護與產業發展等目標。而欲達到上開目的，首須了解我國原住民族共用資源之利用與發展趨勢，茲分別就原住民族土地制度與共用資源保育利用之關連、原住民族共用資源與部落發展，以及原住民族共用資源自主治理之發展趨勢分別論述於次。第一節我國原住民族土地制度與共用資源保育利用原住民各族之地權與地用型態或有差異，但土地資源為部落共有、共用、共治乃其共通的傳統。十九世紀末日本佔領本島時，台灣原住民族之經濟型態主要為狩獵、漁撈、採集及小部分游耕，舉凡耕地、獵場、漁場、林地等土地均屬部落族人共同所有，任何個人都可在此進行耕作、狩獵、漁撈、採集或建築房屋等行為（台灣總督府，1919：313）。惟自清代以降，在統治者的壓迫下，導致原住民族與土地長期以來物我一體的人、地與自然物類間的緊密關係，被硬生生的割裂，原住民族土地及文化被化約為商品，並納入資本主義的市場機制（孫大川、林瓊華，1997：3-5）。然而，由於原住民族傳統自有其土地使用之規範，與統治體系對於原住民族地區採行一般化處理及管制多未能契合，以致面臨諸多問題，更使共用資源的保育面臨嚴苛的挑戰。30一、原住民族土地制度之沿革與問題臺灣原本為平埔、高山原住民族生活之場域，然自清朝實施「開山撫番」以降，乃至日據時期台灣總督府將原住民族生存之土地收歸國有，使得原住民族廣大的生活領域，限縮於「準要存置林野」，僅能取得「高砂族保留地」之使用權；民國三十四年台灣光復後，於台灣省行政長官公署時期乃延續日治舊例，沿用原屬日本政府於1928年依「森林事業計畫規程」規劃之高砂族保留地之範圍。民國三十六年，台灣省政府成立後，乃擬訂「台灣省各縣山地保留地管理辦法」，揭櫫設置「山地保留地」以安定「山地人民生活，發展山地經濟」，專供維護原住民族生計及推動山地行政之用。由於當時山地保留地之產籍資料不明，有礙山地業務之推展，政府遂於民國四十七年開始進行保留地查編工作，促使原住民族具有保留地永久使用權，除此之外，並陸續辦理保留地測量及地籍總登記，修正實施保留地管理辦法，進一步確立原住民個別所有保留地產權制度。嗣因社經情勢變遷，為因應原住民族「還我土地1」運動之訴求，政府乃依「台灣原住民發展方案」增劃編原住民保留地2以解決用地不足之問題。惟保留地制度實施至今，政府部門亦不得不承認，以往劃設與增劃編的原住民保留地相當分散且不具彈性，使原住民族不僅在土地利用方面無法適時調整，且因賦予原住民個別土地所有權的方式，致其在基本生計無法維持時私下轉租賣斷，從而被迫放棄土地資財。影響所及，連帶使得原住民族傳統文化失所依憑，及其經濟狀況普遍低落之頹勢；因此，保留地議題並不是單純的土地問題，而是歷史背景使然的整體性問題。中村勝（1996）曾經提到：「土地問題是原住民社會的根本問題，土地遭剝奪是原住民問題的原點。」此確為深入洞察的見地。而原住民保留地開發管理辦法頒布實施至今，亦衍生不少課題，列示如下：（一）既有原住民保留地區塊分散，無法因應原住民族地區產業發展之需求。（二）對於原住民保留地之利用，未能配合當地特性做整體發展規劃，形成無秩序的開發。（三）原住民族經濟條件相對處於弱勢，從事原住民保留地各項資源之開發或經營，無法即時獲得資金支援。（四）原住民保留地之區域分布，無法配合原住民部落文化保存及延續。1民國77年8月、78年9月，原住民社會連續發動兩次「還我土地運動」大遊行，究其內部因素，乃始自於日治時期原住民社會傳統生活領域之限縮，以及光復後平地漢人進入山地社會「租用」經營，原住民暗中售地所致之保留地大量流失有以致之。2民國87年3月，行政院修訂「山胞保留地開發管理辦法」，並更名為「原住民保留地開發管理辦法」。嗣經多次修正，最近一次則於92年年4月16日修正通過。31（五）原住民族取得保留地所有權後，無法禁止非原住民以取得抵押權方式控制保留地，造成保留地實質流失之現象。（六）原住民族取得保留地耕作權或地上權後，違法轉讓或轉租予非原住民，須經興訟否則無以逕為塗銷，有違政策目的。（七）現行原住民保留地管理法規，無法順應原住民社會要求恢復傳統領域土地之主張。事實上，在上述課題中，最值得注意的是，傳統領域涵蓋原民族祖先生存、活動之農耕地、獵場、森林範圍，如今卻因原住民保留地制度之施行，而使生命共同體之基礎被割裂為保留地與非保留地，從而影響到此等共用資源保育利用的完整性，無形當中也阻礙原住民族的永續發展。二、共用資源的保育利用原住民族之生活領域，多分布於海拔200~1500公尺之山地，在共用土地的傳統基礎上，部落建立以狩獵、漁獵、採集與游耕為主之生活方式，然而原住民族在被迫納入國家體制的過程中，逐漸喪失賴以生存及植基、傳承其固有文化所需的土地；而伴隨外來多數民族之擴張與有形、無形的奪取，不論就政治或社會、經濟層面，均處於弱勢地位，竟至成為政、社、經系統的邊陲群體。綜觀日治時期迄今原住民土地利用型態的變化與影響，呈現兩個現象：（1）日治時期限縮「蕃」地及推動水田定耕措施，土地利用效率未能顯現，以及（2）光復後延續定耕農業、育苗造林等措施，保留地經營相對效率未見提升，卻見仰賴平地資金技術日深。換言之，原住民族傳統之土地利用型態，自日據時期為配合台灣總督府掠奪山林資源、增加山地農業生產的目標，進而推行水田定耕起，部落傳統的狩獵、漁獵、採集與游耕之共用土地模式被破壞殆盡。而光復後，政府一方面延續日本定耕造林政策，另方面將平地資本與技術引入山地，欲以實現山地經濟平地化，企圖將山地經濟消融於平地資本市場，然而卻未考量原住民族土地地理條件以及坡度、區位之稟賦(endowment)限制，以獎勵種植經濟作物之定耕及山地造林政策，導致土地超限利用，加以與地權落入漢人手中，加劇對於山地資源之開採與剝奪交互作用，破壞水土保持，以至於每遇颱風豪雨，往往發生大規模之土石流災害，造成國土資源劣化，而天災的常態化更嚴重威脅長期居住山區的原住民部落之永續發展3。由於過去原住民族之土地開發管理政策與制度設計無法針對原住民族缺乏獨立經營能力、依賴平地資本技術等各項民族文化特質與現實環境條件限制給予引導和改善，並因保留地違規移轉使用情形層出不窮，一味地3參考95.1.23經行政院核定國土復育條例草案總說明。=132賦予個別原住民保留地所有權，徒然使原住民族陷於地權流失以及邊緣化的惡性循環。而原住民族的生活領域也是臺灣生物多樣性最豐富的地方，與泛稱「中央山脈保育軸」推行生態保育工作之範圍高度重疊，這些地方早已被劃歸為不同形式的保護區，其土地利用也受到國家公園法、森林法、野生動物保育法、自來水法、山坡地保育利用條例、水土保持法、原住民保留地開發管理辦法、非都市土地使用管制規則、槍砲彈藥刀械管制條例等法令之限制，對於最起碼的原住民族生計之維護，恐亦難以顧及周全。因此，為避免地權流失至財力雄厚、僅將山林土地資源視為生產要素之一的非原住民手中，更加劇對於原住民族土地濫墾、濫伐等超限利用的情況，政府當局於是重新審視與檢討保留地山林政策，以解決破壞生態保育、危害國土安全之問題。33第二節我國原住民族共用資源與部落發展台灣原住民族人口至九十五年六月止，共46萬人4，僅佔台灣人口總數的2.2％，惟分佈面積卻有1萬6千餘平方公里(30個山地鄉和25個平地鄉)，高達台灣總面積的45％，然而大多數散居於地理位置邊遠的平原或山丘地帶。過去因地理位置環境限制，傳統文化的封閉與生產技術的原始，導致社經狀況與漢人有顯著差異。然而隨著制度、技術、社會或文化變遷的影響，原住民族共用資源與部落發展仍呈現出不同的階段與面向，茲敘述如下：一、由游耕狩獵到定耕在十九世紀以前，原住民社會屬於空間封閉的社會，他們完全依賴野生動物而生存，人與生態環境是密不可分的關係，往往為了適應環境、求得生存，自然而然地與周遭環境的動植物維持生態的平衡。「土地」是原住民族維生的共用資源，在部落領域範圍內，尋找肥沃土地，以種植、狩獵為生，此乃原住民族的游耕狩獵時期。儘管其間荷蘭人入據台灣，以及明鄭統治階段，皆未改變其生活方式。爾後歷經清治兩百多年，大量漢人移民入台，帶來較先進之水稻種植技術及較雄厚之生產資本，再加上贌社制度變本加厲，大量搜刮鹿品，導致鹿群瀕臨絕種；因而到了清末，台灣西部平埔族原住民以狩獵為主，旱田游耕為副的土地利用型態幾乎已改行定居農耕。惟位處「化外之地」的高山族原住民由於極少受到政府力量的介入及漢人的影響，是以其土地利用型態仍維持以狩獵為主，游耕農業為副。直至進入日治時期，總督府力圖教化原住民族，將生產方式由狩獵轉為農耕形態，並採人均分配地方式給予保留地使用權，似已朝向賦與排他性財產權建立制度。舉例而言，早在1903年已開始推行所謂集團移住政策，嗣後配合高砂族保留地之劃設而加強實施，其目的主要在於將散居深山叢林的原住民族，集體移住靠近平地的山麓地帶建立農村社區，以節省總督府的監督管理成本，並且授產、推廣水田定耕，以求國土保安、治山防洪（蔭山赳，1934:26）。就表面觀察，水田定耕等授產事業的積極推動，業轉變原住民族生產形態，進而提升其生產效率，如從1933年的原住民族經營收入概況來看，農業收入為主要的收入來源，比率占87%，而各類產物收入當中，則以農產物最多，比率占62.93%，獵獲物的比率僅占4.64%，似已顯示出農耕已完全取代狩獵而成為主要生產方式。4參見行政院原住民族委員會資訊網：。34二、由定耕到發展山地經濟台灣光復後，國民政府為了解決山地經濟與貧窮問題，省政府乃自民國四十年起，開始在山村地區推行「山地平地化」的三大運動，包括「山地人民生活改進運動」、「獎勵山地實施定耕農業」及「獎勵山地育苗及造林」，其中尤以後兩者對於保留地利用型態之影響最為顯著5。此外，並將原有以人均配地授與宜農保留地使用權之方式，改為配給宜農與宜林地所有權，冀藉此「排他性財產權」的賦與，激發保留地的有效利用。惟考查這些措施對於原住民族經濟條件的改善，以及經濟地位的提升，產生以下的現象：（一）獎勵定耕農業、育苗造林，並推動山村建設，對於原住民族農業所得提升不無助益，惟對農林保留地之依存漸趨降低。（二）原住民族利用宜農保留地收益漸增，但與非原住民之營收差距增大。而原住民族擁有個人使用的土地，除配合政府山地造林、定耕、保留地調查及測量外，開始懂得學習平地人種植經濟作物，與平地進行初步的「商品交易」，惟因交通運輸不便，其代價成本不可謂不小。直至民國六○年左右，政府加強山地交通建設，原住民聚落對外訊息及可及性大幅提升，爰開始配合市場需求種植高經濟作物，而平地商人亦紛紛入山洽談生意，使得原本封閉的原住民社會，變成完全依照市場商品行情，以