耕地政策沿革及现状发展

第一篇制度沿革（一）耕地无概念阶段1、原始社会——氏族共享2、奴隶社会——井田制“国王所有制”3、封建社会——地主土地所有制（战国时期）“商鞅变法规定：废除井田制，以法律形式确立土地私有制，允许土地自由买卖”——封建国家土地所有制（西汉以来都有）屯田制——自耕农土地所有制(春秋时期)“一部分奴隶和平民以及没落贵族自己垦种的这部分土地，使他们成为小块土地所有者，成为一家一户的自耕农。”（二）耕地潜意识时期1、大革命时期——农民运动发展迅速、没有明确提出土地革命路线2、国共的十年对峙时期——“八七”会议确立土地革命方针——1928年12月，颁布《井冈山土地法》（以人口为标准，男女老幼平均分配）——1929年4月，制定了《兴国土地法》（将“没收一切土地”改为“没收一切公共土地及地主阶级的土地”）——1929年7月，中共闽西第一次代表大会通过《土地问题决议案》（提出“抽多补少”的分田原则）——1930年，毛泽东在赣南吉安县陂头村召开联席会议，规定“抽多补少”之外加上“抽肥补瘦”原则——1931年2月，毛泽东致信江西省苏维埃政府，明确宣布：土地由农民私有3、中华民族的抗日战争时期——洛川会议，中国共产党第一次用纲领的形式正式确立“地主减租减息，农民交租交息”政策为我党在抗日战争时期的基本土地政策4、人民解放战争时期——1947年中共中央召开全国土地会议，制订了《中国土地法大纲》（规定：没收地主土地，废除封建剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度，按农村人口平均分配土地。并在具体的土地改革中，贯彻依靠贫雇农，团结中农，有步骤地、有分别地消灭封建剥削的土地制度，发展农业生产的土地总路线）5、民主革命遗留任务时期——1950年，中央政府颁布《中华人民共和国土地改革法》（实行废除封建剥削的土地所有制，实行农民阶级的土地所有制）（三）耕地保护思想显现第一阶段1978～1985年耕地保护意识觉醒期——耕地快速减少年份来源内容1978《政府工作报告》通过开垦荒地，促使耕地面积逐年增加1981《政府工作报告》“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”应该是我们的国策，并且要求基本建设和农村建房不能乱占滥用耕地。1982《国家建设征用土地条例》一定程度上涵括了保护耕地的内容，但该条例的制定原则之一就是要保证国家建设必需的土地，而且第四条还明文规定“被征地社队的干部和群众应当服从国家需要”。1983《当前农村经济政策的若干问题》将“耕地减少”列为当时农村三大隐患之一的同时，更是明确提出要“严格控制占用耕地建房”和“爱惜每一寸耕地”。1984、1985对推动农业结构调整的高调要求就在一定程度上弱化了耕地保护重要性特点：粮食安全与结构调整协调困难，总体上服从于保证建设需要，政策散见于相关文件和报告，有提及但不具体。第二阶段1986～1997年耕地保护政策制定起步期——耕地流失速度减缓年份来源内容1986《关于一九八六年农村工作的部署》有关部门尽快制定控制非农建设占用耕地的条例《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》提出“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策”《中华人民共和国土地管理法》对建设用地审批和毁坏耕地处罚等做了规定1987《关于在农业结构调整中严格控制占用耕地的联合通知》要高度认识保护耕地的重要意义1988《建设用地计划管理暂行办法》引导土地复垦和严控占用耕地建窑、毁田取土烧砖1990《政府工作报告》强调严格执行建设用地计划和建设用地审批的同时，提出建设占用耕地的要承担开发土地的义务1992《关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知》加强出让土地使用权管理，加强对各类开发区审批、建设的管理，切实加强领导，做好耕地保护工作《关于严禁开发区和城镇建设占用耕地撂荒的通知》严格控制各类开发区的数量，严格执行各类开发区和城镇建设用地特别是占用耕地的审批制度1993《关于严格审批和认真清理各类开发区的通知》对未经国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准而自行兴办的各类开发区，各地要进行一次认真的检查清理1994《基本农田保护条例》对耕地的精华──基本农田实行特殊保护，随后四年的《政府工作报告》都强调要建立健全基本农田保护制度1996土地管理厅、局长会议提出“实现耕地总量动态平衡”1997八届人大五次会议设立了“破坏耕地罪”、“非法批地罪”和“非法转让土地罪”特点：耕地保护政策受到比较利益的极大冲击，耕地保护政策的实施过度倚重行政手段，耕地保护政策虽陆续制定但系统性不强，耕地保护政策与其他政策存在协调难度。第三阶段1998～2003年耕地保护政策体系初建期——快速反弹特点：耕地保护政策体系得到了初步构建，耕地保护政策服从于国家重大战略，耕地保护政策实施手段日趋多样化，耕地保护政策被地方政府严重曲解。年份来源内容1998《关于继续冻结非农业建设项目占用耕地的通知》在继续冻结非农业建设项目占用耕地期间，各类建设项目用地要坚持依法、科学、集约、规范用地的原则，走内涵挖潜、盘活存量土地为主的路子，尽可能利用占而未用的闲量土地、非耕地和利用率低的土地新修订的《土地管理法》确认了“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”，确立了耕地总量动态平衡、用途管制、集中统一管理和加强执法监察等原则新修订的《土地管理法实施条例》耕地保有量计划指标新修订的《基本农田保护条例》第十四条，地方各级人民政府应当采取措施，确保土地利用总体规划确定的本行政区内基本农田的数量不减少。1999《关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》明确责任，落实耕地占补平衡的法定义务，制定措施，确保耕地占补平衡落到实处《土地利用年度计划管理办法》未严格执行建设占用耕地补偿制度或者没有完成土地开发整理计划指标的，核减下一年度的农用地转用计划指标《闲置土地处置办法》建设用地能使用闲置土地的，必须使用闲置土地，不得批准占用农用地《关于加强土地违法案件查处工作的通知》凡经查实的土地违法案件，必须依法严肃处理，不得以罚款代替其他行政处罚，不得通过罚款将非法变成合法，使违法者得到好处《报国务院批准的建设用地审查办法》需报批：基本农田，基本农田以外的耕地超过三十五公顷的，其他土地超过七十公顷的《关于土地开发整理工作有关问题的通知》建立补充耕地储备制度，做到建设占用耕地先补后占，实行土地置换政策，促进农村土地整理和土地复垦2000《刑法》增加了破坏土地资源罪，明确规定违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量破坏的，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金第四阶段2004年以来耕地保护政策体系完善期——稳步减缓年份来源内容2004《中央关于促进农民增加收入若干政策的意见》提出“各级政府要切实落实最严格的耕地保护制度”《关于深化改革严格土地管理的决定》做出了在市场经济条件下有益于耕地保护的规定，发布《用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法》、《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》等一系列配套文件2005《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》要求坚决实行最严格的耕地保护制度，切实提高耕地质量《省级政府耕地保护责任目标考核办法》将具体责任落实到各责任人，细化工作；同时，国土资源部先后颁布了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》、《关于加强和改进土地开发整理工作的通知》、《关于开展补充耕地数量质量实行按等级折算基础工作的通知》、《关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见》等文件2006《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》在耕地占用税、土地出让金、新增建设用地有偿使用费征缴和使用方面做出了有利于耕地保护的规定《关于加强土地调控有关问题的通知》进一步明确土地管理和耕地保护的责任，切实保障被征地农民的长远生计，规范土地出让收支管理调整建设用地有关税费政策，建立工业用地出让最低价标准统一公布制度，禁止擅自将农用地转为建设用地，强化对土地管理行为的监督检查，严肃惩处土地违法违规行为2007《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》要求强化和落实耕地保护责任制，并继续强调提高耕地质量《政府工作报告》“一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线”2008《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》强调坚持最严格的耕地保护制度，特别是加强基本农田保护《政府工作报告》特点：耕地保护政策被赋予了参与调控使命，耕地保护政策与相关政策的互动加强，耕地保护政策的实施手段在不断完善。第二篇现状政策（一）现阶段耕地政策土地用途管制制度《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款规定：“国家实行土地用途管制制度。”该条第二款规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”耕地总量动态平衡制度《中华人民共和国土地管理法》第三十三条规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和年度土地利用计划，采取措施，确保本行政区域内耕地不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、自治区、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。”耕地占补平衡制度《中华人民共和国土地管理法》第三十一条第二款规定：“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地，按照占多少、垦多少的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦的或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”耕地保护目标责任制度根据《基本农田保护条例》关于“县级以上地方各级人民政府应当将基本农田保护工作纳入国民经济和社会发展计划，作为政府领导任期目标责任制的一项内容，并由上级人民政府监督实施”的规定，各级政府应当建立以基本农田保护和耕地总量动态平衡为主要内容的耕地保护目标责任制，每年进行考核。基本农田保护制度《中华人民共和国土地管理法》第三十四条规定：“国家实行基本农田保护制度。“基本农田保护制度包括基本农田保护责任制度、基本农田保护区用途管制制度、占用基本农田严格审批与占补平衡制度、基本农田质量保护制度、基本农田环境保护制度、基本农田保护监督检查制度等。农用地转用审批制度《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”土地开发整理复垦制度《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定：“国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。”第四十一条规定：“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对山、水、田、林、路、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。”第四十二条规定：“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏的土地，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。”土地税费制度《中华人民共和国土地管理法》第三十一条规定，建设占用耕地，如没有条件开垦或