青岛国信-浅析我国国有投资公司的发展模式

青岛国信：浅析我国国有投资公司的发展模式青岛国信实业有限公司我国国有投资公司在国民经济和地方经济建设中发挥着举足轻重的作用。相当一批投资公司已发展成为较强的经济实体，在电力、交通等基础产业和高科技产业领域具备了较强的竞争优势。然而，我国国有投资公司的发展前景并不是一片光明。一方面，由于各种原因，国有投资公司自身存在着诸多问题。另一方面，国有投资公司面临的宏观环境也正在发生着变化：世界贸易组织的加入、投融资体制改革的深化、国有资产管理体制改革的推进以及政府职能的转变，这都使国有投资公司的生存环境发生了深刻的变化。尤其是随着国有资产管理体制改革的深入，原有国有投资公司的作用和地位受到了挑战。国有投资公司应该如何调整以适应、利用这种变化，实现可持续发展，成为摆在理论界和实务界面前的重大课题。本文的目的是，针对我国国有投资公司目前面临的共性问题，系统地提出国有投资公司的发展模式框架，以促进我国国有投资公司的持续性发展，更好地为我国的经济建设做出贡献。一、国有投资公司亟待解决的主要问题自产生以来，国有投资公司机构数量和资金规模有了比较大的扩展，投资公司的类型和组织形式也从开始时单一的国有投资公司向多元化发展，但总体来看，我国的国有投资公司尚处于发展的初级阶段，还存在许多有待规范和解决的问题。（一）定位不明确从职能定位上看，国有投资公司一般应定位于企业层面，其本质规定是作为政府投资主体，通过投资和持股两种方式为国有工商企业提供权益资本。依据是否具有直接盈利性，国有投资公司可划分为国有投资控股公司和国有政策性投资公司两种类型。但我国的实际情况却并非如此，根据其职责任务类型的不同，有的执行的是行政性职能，有的执行的是事业性职能，只有一部分属于真正意义上的企业性质，但真正按企业化运作的国有投资公司却比较少；在经营业务范围上，有些国有投资公司商业性投资与政策性投资不分；在国有资产管理体制结构中，有些国有投资公司既充当行业主管部门又行使国有资本授权经营主体的职能。职能定位的不明确，造成许多国有投资公司在实际运作中往往越位、错位或缺位，从而限制了国有投资公司的发展。（二）资产质量不高国有投资公司长期受政府部门直接领导，要成为产权明晰、自主经营的现代企业还需要假以时日。虽然近两年新成立的国有投资公司实行了规范的公司制，各专业委员会下属投资公司大部分已进行了股份制改造，但原有的国有投资企业当初在选择投资项目时，常常出现受上级主管部门左右，为一些没有发展前途的困难国有企业提供资金的情况。这种情况下，投资往往无法收回，导致公司资产运营的整体质量不高，呆滞和损失的资产占相当比重；现有产业和行业投资结构不合理，资产运作效率较低。（三）缺乏经常性融资渠道国有投资公司的主要资金来源是政府的经营性资金和各种收费性基金，缺乏常规性的融资渠道和机制。随着政府职能的转变和行政性收费制度的改革，政府收费性基金越来越少，主要依靠政府基金的经济类和专业类国有投资公司的资金来源问题已经开始显现出来，如果不能加以有效解决，一些国有投资公司必将陷入无资可投的困境。（四）资本流动性差随着市场经济的日趋完善和产业融合的日益深化，行业之间的边界越来越不确定，行业之间的渗透、交叉和变换越来越频繁。然而，由于历史的原因和国有投资公司的政府背景，国有投资公司的跨部门、跨地区、跨所有制流动十分困难，这就使得以原来的行业主管局为基础组建的国有资产投资经营公司的经营界限成为阻碍资本自由流动的“围墙”，极大地阻碍了优良资产向优势国有投资公司集中，使国有投资公司行业的资源合理配置无法实现，保护了“劣”，限制了“优”。（五）国有资本退出机制不健全一方面，由于投资决策不科学，投资项目效益低下，导致国有投资公司投资回报率低和本金回收困难。另一方面，企业与国有投资公司的债权存在软约束，股权转让渠道不通畅。资本的退出机制是投资成功的基本保障，如果没有可行的资本退出方案，投资者不会将资金投入，投资活动将因难以筹集到社会资本而无法进行，投入—退出—再投入的投资资本有效循环也就无从建立。（六）公司的治理结构和管理体制不完善大部分国有投资公司内部均未实质建立起由所有者、董事会和高级经理人员组成的现代公司制法人治理结构的组织结构形式。经营者由政府主管部门任命，甚至由政府人员兼任。在母子公司关系上，集权与分权的问题并无处理得当，没有建立起良好的约束机制，不少投资公司出于扩张需要，过度放权，子公司盲目追求多样化，造成母公司实际上没有自己实质控制的子公司和控股子公司。在绩效考核及分配机制上，手段较落后，仍以利润、费用等静态指标作为考核和分配的主要依据，不能从整体上评价企业和经营者的经营状况，发挥激励的作用。在约束机制上，对子公司的投资行为缺乏有效的监控，还没有建立起有效的投资决策风险责任制。在资金运作机制上，普遍采取的是分散管理的方式，母子公司之间交叉担保、资金往来复杂，造成极大的债务风险。在投资经营方式上，资产价值观和资产经营手段仍被忽视，不能客观地进行项目评价和经营。二、我国国有投资公司面临的机会与威胁（一）国有投资公司的机遇1、国有经济布局和结构的战略调整带来的机遇就全国来看，我国国有投资公司的投资领域比较广泛，有关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，也有一般性行业。国有资本向重要行业和关键领域的集中为国有投资公司提供了市场空间。即使是对于在其他领域的国有投资公司，也不是没有生存空间。因为国家对于这些领域的国有经济并不是排斥，而是“在市场公平竞争中优胜劣汰”。如果国有投资公司在这些领域能够生存并健康发展，同样会获得政府的认可与支持。2、新型的国有资产管理体制带来的机遇国资委设立后，中央政府和地方政府分别代表国家行使出资人职责。出资人缺位的问题将得到解决。国资委的设立，解决了三个问题：一是国资委的定位是“履行出资人职责”，不是“管理国有企业”的职责。这就有利于国资委从“管企业”向“运营资本”转变。二是政府行使所有权的部门与行使公共权力的部门分开。这就从组织上实现了政资分开，体制上实现了政企分开。三是国资委实行“管资产和管人、管事相结合”的职能，这就改变了国家所有权分头管理的状况，构造出了集中、统一、排他性行使所有权的“老板”，从而明确了产权责任主体，避免了出资人“缺位”。而且，由于实行所有权与经营权分离的原则，国资委要依法以股东的方式行使权力，又避免了“越位”，即既当“老板”又当“婆婆”的问题。根据过去多年改革形成的共识，国有资本投资的弊端主要表现为投资主体不明确和政府干预过多。国有资产管理体制的深入改革和出资人的到位将解决国有投资公司因出资人不明确与政企不分而导致的种种问题，从而有利于国有投资公司的健康发展。从目前情况看，国资委成立后，国有资产管理的“三层次说”成为一种模式（丁翔、陈东林，2003），即国资委、中间层公司和国有实体企业三级架构。而国有控股公司是中间层公司的重要形式，国有投资公司也可以转变为控股公司。那么，今后国有企业主要有两类，一类是国有产业控股公司，另一类是国有投资控股公司。国有资产管理的“三层次说”无疑为国有投资公司提供了将来在国有经济体系的位置。3、投融资体制改革带来的机遇“政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济社会领域。”政府投资必将越来越集中于基础设施、公共产品、准公共产品等领域。因此，从投融资体制改革方向来看，政府投资领域的转移和变化，必将为作为政府投资主体的国有投资公司提供一定的新机遇。另外，“改革项目审批制度，落实企业投资自主权”、“扩大大型企业集团的投资决策权”、“进一步拓宽企业投资项目的融资渠道”等举措都有利于国有投资公司的发展。4、中国加入世贸组织带来的机遇中国加入WTO以后，国外跨国公司及其资金、技术、管理大量涌入中国市场的新形势，既为国外投资者营造了全方位、多层次、宽领域进入中国市场的新格局，也为我国国有投资公司的发展创造了新的平台和更广阔的空间。跨国公司及其资本要素的进入，必然促进我国金融、证券、保险、基金等各业的发展和资本市场的不断完善，从而带来大规模的重组、并购浪潮，这对国有投资公司实施股权经营、资本运作，加速资产重组整合、调整资产结构和不良资产的收缩退出，带来十分难得的良机。加入WTO将逐步打破地区封锁、国度封锁，这促使国有投资公司的资源要素得到充分利用，有利于推动跨地区、跨所有制、跨国界的经济合作，推动资产结构调整，投资公司资本运营的渠道得以拓展。另外，加入WTO以后，中国的市场经济将加速与国际接轨，强化了市场的统一性、法制性和公平性，经济秩序会有所改善。加入WTO使政企分开成为必然，这为投资公司体制创新创造了前提条件。加入WTO后，政府退出市场和转变职能的步伐将大大加快，这为国有投资公司实现政企分开提供了有利条件。（二）国有投资公司面临的威胁1、国有经济布局和结构的战略调整造成的威胁就全国来看，我国国有投资公司的投资领域比较广泛，有关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，也有一般性行业。国有经济的战略调整将对国有投资公司某些领域的发展产生负面影响，因为增量国有资本的投向有了限制。2、新型的国有资产管理体制造成的威胁国有资产管理体制的改革使国有投资公司的生存与发展环境发生了重大改变。新的国有资产管理体制使国有投资公司的发展面临挑战。由于职能重叠、结构繁杂，许多国有投资公司将面临被兼并或撤销的可能。此外，社会各界对国有投资公司作用的认识还不充分，这也会影响国资委对国有投资公司的态度。3、投资体制改革造成的威胁第一，政府的增量投资必将越来越集中于基础设施、公共产品、准公共产品等领域，政府投资占社会总投资的比重和资金量也会相应减少。第二，市场经济要求市场对资源配置起基础性作用，原有的政府文件以及投资公司当出纳的传统方式已不再适应形势的要求，新的投资决策方式和政府投资的管理方式取代旧的方式已成为必然趋势，这就给投资公司原来单纯定位于政府投资主体的观念提出了挑战。第三，随着市场的逐步开放，基础设施和基础产业的进入门槛和成本也会降低，竞争和效率成为项目业主选择的唯一标准，国有投资公司将面临来自民营企业和其他形式国有资本的激烈竞争。这就意味着代表不同性质社会资金的各类投资主体将更容易进入投资领域，不仅在竞争性领域，甚至在过去国有投资公司擅长的基础产业、基础设施等领域同国有投资公司形成竞争态势。第四，随着基础设施和基础产业状况的好转，政府建立的各项专项建设基金将陆续取消，原来单纯依靠基金投资建设的状况一去不复返。4、中国加入世贸组织造成的威胁中国加入WTO对我国国有投资公司产生的冲击是前所未有的。第一，加入WTO将直接挑战国有投资公司与政府的关系。WTO约束的对象及主要义务的承担者就是政府，按照WTO规则，我国的政府与市场、企业的定位必须调整，政府职能必须转变。这对有深厚政府背景并与政府有密切联系的国有投资公司来说，是一种严重的冲击。第二，加入WTO迫使国有投资公司放弃计划色彩，按市场经济的规则求生存与发展。政府不能越俎代疱，不能充当国有企业的保护伞。这意味着，国有投资公司必须以市场竞争主体参与竞争。第三，国有投资公司将面临严峻的国际竞争。综上分析，由于我国的所有制特点和政府干预经济的必要，国有投资公司具有长期生存与发展的宏观基础；面对发生着深刻变化的外部环境，国有投资公司机会与风险并存。因此，国有投资公司只有进行内部的改革与创新，才能适应并主动利用环境，实现可持续发展。三、我国国有投资公司的发展模式框架（一）我国国有投资公司的“二元化”投资定位随着我国市场经济体制的完善、政府职能的转变、国有资产管理体制改革的到位和投资体制改革的深化，国有投资公司原来的单一政府投资主体定位已经不能适应变化的宏观环境。为了适应新的形势，国有投资公司必须调整原来的投资定位。基本思路是在政府授权投资主体定位的基础上，树立并强化投资公司企业投资主体和市场竞争主体的定位，确立二元化主体的投资定位。1、政府投资主体国有投资公司明确政府授权投资主体的地位。实践证明，这一定位对国有投资公司过去、现在和将来都至关重要。这是国有投资公司的性质、任务决定的，是区别其他投资主体