城市规划_公权力_与_公信力_价值取向之辩_NGOs参与汶川抗震救灾的规划

城市规划“公权力”与“公信力”价值取向之辩——NGOs参与汶川抗震救灾的规划启示UrbanPlanningPublicPowerandAccountabilityValueOrientation——EnlightenmentofNGOs’ParticipationinthePlanningofWenchuanEarthquakeRelief郑晓伟ZHENGXiao-wei文章编号：1009-6000(2011)01-0054-07中图分类号：TU984文献标识码：A作者简介：郑晓伟，西安建筑科技大学建筑学院教师;樊雅江，西安市城市规划设计研究院总工办。摘要：研究了转型期我国城市规划“公权力”价值取向的发展困境，指出只有建立在“公权力”基础之上的“公信力”价值取向才是我国城市规划在行政领域内行使其权利和义务的根本。并以NGOs成功参与汶川抗震救灾事件为研究案例，通过对事件过程中NGOs在参与程度、信息公开、互助合作等方面所体现出的“公信力”行动准则和目标机制的实证分析，在结合相关国外成熟经验的基础上提出我国城市规划“公信力”价值取向建设的问责机制模型，包括透明度、参与、评估、投诉与回应机制四个维度，从而为实现社会经济发展转型对政府公共政策体系中的城市规划提出的新要求提供制度化保障。关键词：城市规划；公权力；公信力；NGOs；汶川抗震救灾Abstract:Thisarticlestudiestheurbanplanningdevelopmentdilemmaofpublicpowervalueorientationintransformationperiod,andpointsoutthatonlythevalueorientationofaccountabilitybasedonthepublicpowerisfundamentaltotheurbanplanningintheadministrativeareasexercisingitsrightsandobligations.WiththecasestudyofNGOs’successfulparticipationinWenchuanearthquakerelief,andtheanalysisoftheoperativenormandthetargetmechanismfrommanyaspectssuchasthedegreeofparticipation,theinformationopenness,mutualaidandcooperationoftheNGOsduringthewholeprocess,combinedwiththeaccountabilitymechanismmodeloftheurbanplanningaccountabilityvalueorientationconstructionbaseduponrelevantmaturedoverseasexperience,includingfourdimensions:transparency,participation,evaluation,complaintsandresponsemechanism,institutionalguaranteecanbeprovidedforthenewrequirementsoftheurbanplanningofthegovernmentpolicysysteminthesocialeconomicdevelopmenttransformation.Keywords:urbanplanning;publicpower;accountability;NGOs;Wenchuanearthquakerelief城市规划与设计URBANPLANNINGANDDESIGN54现代城市研究2011.11城市规划“公权力”与“公信力”的价值取向判断1.1城市规划中的“公权力”与“公信力”内涵“公权力”和“公信力”都是现代政府职能的重要组成部分。“公权力”是为了维护和增进社会公益而设的权利，具体指国家机关或者其公务人员基于公共利益享有或行使其职务上的权利。“公信力”是政府依据自身的信用所获得社会公众的信任度，即公民对于公职机关行使“公权力”的信任度。从辩证角度来看，“公权力”是政府依法行政和政治民主的根基，而“公信力”是凌驾于“公权力”之上的社会责任与道德准则，二者是社会和行政领域内一种权利和义务的关系。现代城市规划作为政府的一项公共管理职能，其实质就在于政府动用了“公权力”来维护城市的公共利益和社会公平，克服市场机制存在的缺陷。而市场经济下的“公信力”机制一般包含两个方面：一方面是私主体之间相互信用的确立；另一方面是私主体对“公权力”机关信用的确立。前者已经越来越引起社会的关注，而后者即“公权力”机关的“公信力”机制却还未建立和健全（江平，2003）。在规划领域亦是如此，不论是计划经济体制下的“行政指令型”项目安排计划，还是转型期不断被提及的“政策制定与实施工具”，城市规划更多地还是体现出政府在行政领域内对城市土地资源的宏观调控和行政干预。可见，在目前“公信力”建设机制发育还不够健全的背景下，“公权力”的价值属性是我国城市规划在行政领域行使其权利和义务所寻求的唯一根本。1.2“公权力”与“公信力”视角下的我国城市规划价值取向判断在自由竞争时代，资本主义国家政府实行自由放任的经济政策，基本上不对经济运行进行干预。然而事实证明，公共物品无法通过市场体系充分获得，因为公共物品的非排他性和非竞争性或消费中的不可分割性，决定了购买公共物品的人无法阻止别人不花钱而享受公共物品。因此，公共物品的供给应该由政府来承担。但是政府和市场机制一样，同样存在着缺陷。布坎南提出的公共选择理论认为，“所有团体的行为都最终归结为组成团体的个人行为，而个人都是以自利为本性，人与人之间最基本的关系是基于利益的交易（布坎南，1988）。”其中，“政府失败”是公共选择理论研究的重点，政府失败源于其自身难以克服的缺陷或难以超越的限度。体现在城市规划依法行政的过程中，由于当前我国政府的运作在行政管理体制、运作机制以及管理方式和手段等方面存在的种种缺陷，使城市规划在城市的建设和发展过程中难以发挥有效的作用（孙施文，2007）。其主要原因就在于当前多元化社会背景下，城市规划“公权力”的行使往往会与个人权利与集体权利的行使相冲突，导致城市规划可操作性大大降低而沦为单纯的服务于特定利益群体的技术工具。经过30年的快速发展，我国的经济社会正进入转型发展的关键阶段，在资源紧缺、环境脆弱、产业竞争力不强、地区发展差异大、社会分层分异等矛盾逐渐显现的情况下，在城市众多利益主体博弈中的利益再分配过程就显得尤为重要。也就是说，在城市发展过程中如何处理、协调不同社会阶层的利益冲突，已经成为城市规划超越其行政领域权责范围而上升到社会层面的制度性安排。在具体的实践过程中，“公权力”价值取向的发展困境是“政府失败”在城市规划行政领域内的集中体现。因此，只有使城市规划的“公权力”价值取向嬗变为以社会为本的“公信力”价值取向，才能在一定程度上适应多元化社会阶层的不同利益需求。在下文中，笔者将通过实证研究的方式提出转型期我国城市规划“公信力”价值取向建设的动力机制与实现途径。2NGOs参与汶川抗震救灾的“公信力”目标机制分析2.1我国NGOs的产生背景及组织特征根据公共选择理论，既然通过市场和政府都无法提供公共产品来满足公众的需求，实现公众利益，那么就应该建立起一种“自治”性质的组图1我国NGOs与政府关系的组织构成552011.1现代城市研究织，即非政府组织（Non-GovernmentalOrganizations,以下简称NGOs），以实现公共管理职能主体的多元化。世界银行将NGOs定义为：“在特定的法律系统下，不被视为政府部门的一部分的协会、社团、基金会、慈善信托、非营利性公司或其他法人，且不以营利为目的，即使有利润赚取，也不可以将此利润分配。”在我国，按照不同类型NGOs挑战国家政治权力的能力差异，可以按照由大到小的顺序对其进行分类，从而得到一个同心圆系列（图1），由里向外分别为：政治反对组织、功能性团体、重要的社会服务组织和次要的社会服务组织（康晓光、冯利，2008）。政府根据与各类NGOs的关系采取直接管理到放任管理的政策。可以说，我国的NGOs是“政府领导的NGOs”与社会力量“草根型NGOs”的结合体，是国家权力与社会权利互动的产物，“公信力”是其生存之本和经营之道。2.2NGOs参与汶川抗震救灾的“公信力”目标机制实证分析进入新世纪以来，随着市民社会的逐渐觉醒和非政府部门的崛起，其对参与城市重大事件①决策过程的愿望也趋于强烈。从2003年的“非典”事件开始，一直到近两年的厦门PX事件④、北京奥运会、汶川抗震救灾等等，NGOs在这些城市重大事件过程中都不同程度地发挥了一定的作用。下文中笔者以NGOs参与程度最高、社会影响最广的汶川抗震救灾为例，通过深入分析其在参与抗震救灾过程中所建立和发挥出的“公信力”价值准则和目标机制，从而为转型期我国城市规划“公信力”价值取向的建设提供一定的借鉴和启示。2.2.1不同类型NGOs募捐的公开度比较在汶川抗震救灾过程中最引人关注的当属救灾捐款环节。祝贺等人通过对汶川抗震救灾中NGOs善款组织的公开透明状况进行调查、比较，发现不论是在善款汇聚（图2）还是善款使用（图3）的环节上，更具官方性质的NGOs基金会总体透明度并不高。这表明政府选择与社会选择之间存在较大不一致，官方指定的捐赠有违基于志愿捐赠的社会选择逻辑（祝贺、陶传进，2008）。同时也反映了各类NGOs基金会在善款汇聚和使用过程的公开透明程度是衡量和评判其“公信力”价值取向的重要尺度标准。游离于政府“公权力”约束外的NGOs虽然在体制运作、组织方式和资金来源等方面都不具备明显的政策优势和制度保障，但凭借其在抗震募捐过程中所表现出的绝对信息公开和信息透明，使得民间社会NGOs的“公信力”远远超过任何官方组织，从而获得了更高的社会监督和认可。2.2.2受益人群对NGOs的评估和满意度图2善款汇聚环节各类NGOs社会公开状况比较②资料来源：见参考文献[5]。图3善款使用环节各类NGOs社会公开状况比较③资料来源：见参考文献[5]。城市规划与设计URBANPLANNINGANDDESIGN56现代城市研究2011.1对比不论是任何领域内的专业评估还是对各类事件的社会评估，其根本特征都是一定数量的专业人员或利益群体，按照国家法律对资产、活动、行为等的价值进行分析、估算并发表意见的行为和过程。在抗震救灾过程中，不论是各类部门的捐赠、志愿服务还是政府、企业、NGOs的积极参与，其目的只在于让受灾群众得到及时的救助。所以，从受益人的角度出发，对政府、企业和NGOs等相关组织进行评估就显得极为重要。韩俊魁等通过问卷调查的方式，从受益人对公益组织（即NGOs）、企业、中央政府和地方政府的评价中发现（表1），满意度较高的是NGOs和中央政府，而对地方政府和企业的评价相对较低（韩俊魁、纪颖，2008）。其根本原因在于与地方政府与企业相比，NGOs凭借自身行动迅速、参与联合、服务专业、活动持续等方面的特点，在抗震救灾过程中更容易使受益人群建立牢固的精神支柱和情感积累，因此折射出的“公信力”价值取向要远高于地方政府和企业。而通过建立受益人对相关活动主体的评估机制，可以有效甄别不同主体在抗震救灾中所发挥“公信力”的大小，从而为改善其行动方式、重构其价值标准提供具有社会意义的参考。2.2.3NGOs参与抗震救灾的文献综述及评析借助网络搜索引擎进行文献搜索、整理以及分析，总结并发现事件所蕴含的内在特征与深层意义是一种常用的实证研究方法。汶川震后在诸多领域展开了大量的学术探讨及研究，蓝煜昕采用文献研究的方法，对中国知网（CNKI）下中国学术期刊网络出版总库和中国重要报纸全文数据库中的相关报道进行了分析，并对汶川震后的相关文献进行统计、整理、归类（表2）