强化政府公共服务职责的重要策略

管理观察ManagementObserver总第602期第3期2016年1月下旬出版·37·公共服务是增进国民福利、满足社会需求、促进社会公平、缓解社会矛盾的有效途径，公共服务供给状态，直接决定和反应人民生活水平，反映经济社会发展进步程度。在全面建成小康社会的决胜时期，党的十八届五中全会，明确提出十三五期间要实现“人民生活水平和质量普遍提高，就业比较充分，就业、教育、文化、社保、医疗、住房等公共服务体系更加健全，基本公共服务均等化水平稳步提高”的目标要求，同时提出“增加公共服务供给，坚持普惠性、保基本、均等化、可持续方向，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，增强政府职责，提高公共服务共建能力和共享水平”的路径要求。这既反映党和政府“发展依靠人民、发展为了人民”持续保障和改善民生的执政理念，又指出了政府在公共服务供给中的关键作用，为政府科学履职提供了明确方向。提供公共服务是现代政府的一项基本职能，也是衡量政府治理能力与水平的重要方面。进入新世纪以来，随着科学发展观与构建社会主义和谐社会目标的提出，我国进入了经济建设和社会建设并重的新时代，公共服务成了各级政府工作的重要组成部分，推进基本公共服务均等化成为重要履职要求。围绕基本公共服务均等化目标，党和政府通过社会政策体系构建、公共财政体制改革、公共服务供给机制创新，初步构建起一个与经济社会发展水平相适应的公共服务体系，大大提高了公共服务的供给能力和均等化程度[1]。然而，不可否认的是，当前我国公共服务供给总体水平不高，供给不足与不均衡的问题仍然十分突出，无论与发达国家相比，还是与人民的现实期待相比，都还有较大差距。增强政府公共服务职责，加大公共服务供给，是提高公共服务水平、改善人民生活质量的现实要求。从当前我国政府公共服务供给的状态和水平看，要增强政府公共服务职责，提高公共服务供给能力，除加强整体制度设计、促进碎片化的社会政策有效衔接等工作外，还需要着重处理好几个关键问题。增强政府公共服务职责，首先需要明确政府应该承担哪些公共服务职责，理顺政府与市场在公共服务领域的职责关系。根据现代公共服务的理论研究和发达国家的实践经验，政府是公共服务的责任主体，它承担着公共服务制度和政策设计、推行与监管的职责。而在具体的公共服务领域内，政府的职责则侧重于基本公共服务的供给，起到保基本、兜底线，为公民提供基本生活保障的作用。从基本类别看，公共服务被区分为基本公共·38·政府治理与公共管理服务与非基本公共服务。基本公共服务主要是指满足公民基本生活需求的义务教育、基本医疗保障、公共卫生服务、社会保障以及住房和就业保障等，具有保障水平低、覆盖面广、均等化供给等特征，它一般由政府负责保障和提供，是政府必须履行的基本职责。而非基本公共服务是在基本公共服务基础上相对较高层次的社会需求，满足较高水平的社会生活需要，一般受政府财力影响，多采取市场化供给方式，由有能力的公民通过付费购买的方式享用。当然，基本公共服务和非基本公共服务的划分没有绝对标准，一般是根据经济社会发展程度和政府财力来确定，我国目前基本公共服务主要集中在上述几大方面的基础保障部分，随着政府财力的扩大，一些非基本公共服务会不断纳入基本公共服务范围，比如学前教育、高中阶段教育等正在逐步纳入基本公共服务范畴，国家保障的范围和能力不断提高，人民生活水平也随之不断改善。从我国公共服务供给的历史进程看，政府在公共服务供给中的角色定位经历过计划经济时期政府“完全包办”、市场化改革初期政府淡化公共服务供给职能的“抽身放手”以及将教育、医疗、住房等基本公共服务职能悉数交给市场的特殊发展时期。总结历史经验和教训，进入新世纪以来，随着经济社会发展的需要以及国家治理能力现代化进程的深化，政府对自身保基本、兜底线等基本公共服务职能的认识不断加深，政府制定公共服务政策与履行公共服务职责的标准更加国际化、人性化。具体来看，经过“十一五”和“十二五”时期的建设过程，党的十六大首次明确界定政府公共服务职能定位，政府保障基本公共服务的职能定位日渐清晰。但受“全能化”和“市场化”发展阶段的影响，政府基本公共服务供给职能履行不充分，政府与市场关系还不够清楚，在公共服务供给中错位、越位和不到位问题还不同程度的存在，这是导致当前基本公共服务供给不足、民众基本生活保障仍然脆弱的根本原因。这客观上要求各级政府进一步提高认识，加强政府履职能力，承担起基本公共服务供给和保障职能。从目前我国公共服务供给和政府履职情况看，一是加强政府基本公共服务投入，有效解决基本公共服务领域的市场化、逐利化问题，尤其是促进公立医院公益性回归，切实解决公民“看病难、看病贵”等基本民生问题；二是加强民生监管，当前尤其要加强政府对市场化供给的水、电、气、热等公用事业监管力度，提高公用事业供给质量，提高和改善居民生活水平和质量；三是积极吸纳市场与社会力量投资公共服务领域，尤其是基础设施建设领域，缓解政府财力不足、投入有限的压力，不断提高基本公共服务供给能力与水平。继党的十六大明确界定政府公共服务职能后，各级政府对履行好自身职责的认识不断加深，并在实践中给予高度重视，不断加大公共服务领域投资力度，基本公共服务投入逐年增加，保障能力显著提高。然而从实际履职情况看，与促进经济发展和基础性公共设施建设等职能相比，各级政府尤其是地方政府履行公共服务职责的动力相对较弱，投入基本民生积极性不高的问题仍然突出，严重影响政府公共服务职能的履行效果。各级政府特别是地方政府公共服务供给动力相对不足，这一方面有当前经济下行压力加大的原因，同时更有“分灶吃饭”、地方财力不足以及公共服务考核不到位等各种深层因素相互渗透的体制机制问题。我国实行“分灶吃饭”的财政体制，决定了各地政府必须将促进经济发展作为首要职责，与此相连带，长期以来对地方政府及领导干部的考核评价也是围绕这一职能要求展开的，即偏重经济指标的评价，甚至单纯看GDP排名。尽管党的十八届三中全会明确提出纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，淡化GDP排名，但事实上各地仍然更多看重经济指标，民生建设、公共服务指标考核体系仍然没有健全和发挥实际影响力。由此，关注经济建设、促进经济发展既有硬性的经济基础要求，更有硬性的政治考核约束，地方政府无论是财政投入、人员精力、物资保障等，都会首先用于经济发展与建设，这甚至成为各级地方政府不断沿袭的思维惯性。而相比之下，投入民生建设、公共服务的实际动力仍然不足，甚至出现说与做“两层皮”的现象。特别是当前经济发展进入新常态，经济下行压力不断加大，这更加重了地方政府和领导干部急于抓经济、找项目、稳增长、促发展的行为偏向，这是导致地方相对忽略民生投入，履行·39·政府治理与公共管理公共服务职能动力不足的一个重要原因。与地方“分灶吃饭”的财政体制设计并行，还有中央与地方的分税制。受“分灶吃饭”财政体制影响，公共服务的投入以地方财政投资为主，公共服务水平受制于地方政府的经济发展程度和财政供给能力；而受分税制影响，目前地方政府财权与事权不匹配的矛盾相对突出，特别是经济欠发达地区，地方财力相对有限，难以承担大量的基本公共服务建设职责，这是导致地方政府基本公共服务投入不足的又一现实原因。因此，从提高地方政府履行公共服务职责动力的角度看，当前应加大改革举措：一是促进公共财政体制改革力度，探索中央财政负担基本公共服务供给的责任机制建设。有学者研究，这也是国际社会的普遍经验。从国际经验看，义务教育、社会保障、社会救济等基本是中央政府的支出责任。[2]从我国现实情况看，由中央财力保障基本公共服务，一方面可以缓解经济欠发达地区公共服务投入严重不足的现实矛盾，另一方面更便于提高基本公共服务均等化程度。二是加快完善政府和领导干部考核指标体系，尽快把劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况等基本公共服务指标纳入考核体系，使之成为促进各级政府及领导干部加强民生建设的硬性约束手段，提高履行公共服务职能的内在动力，使民生建设真正落到实处，并发挥其对经济发展的反作用力，走上经济与社会良性互动和持续健康发展的轨道。政府负有保障公共服务的基本职责，是公共服务的责任主体，但却不是唯一主体，即使是在基本公共服务领域，政府仍然可以创新的方式借助各种社会资源与资本，提高财政资金使用效率，改善公共服务供给能力与水平。根据现代公共服务理论研究和国际社会经验，公共服务的生产和供给可以适度分离，政府是公共服务的供给者，但不一定是直接的生产者。在某些公共服务领域，社会组织具有比政府更加有效率和便捷的优势，政府可以通过向社会组织购买的方式，提供基本公共服务，因此大力激发和吸纳社会力量参与公共服务供给，创新公共服务供给方式，已经成为国际社会的普遍做法。当前在吸纳社会力量提供公共服务方面，一是通过政府购买的方式保障和提高基本公共服务能力，发挥社会组织在扶贫、救困、养老、劳动就业培训、教育等方面的相对优势，大力推广政府购买服务，并提高政府购买服务的制度化、规范化水平，以大幅提高基本公共服务供给能力；二是政府与社会资本合作，对一些基础性公共服务项目，可以采取政府与社会资本合作的方式，大力吸纳社会资本投入公共服务建设，提高财政资金使用效率，提高公共服务供给能力与水平；三是在非基本公共服务领域应出台和完善相关政策，积极引导市场和社会力量提供非基本公共服务，如健康养老、托幼服务、专业技能培训、家庭服务、健康医疗等，使之成为现代服务业的发展方向，这既提高了公共服务供给水平，改善公共服务质量，满足更多民众较高层次公共服务需求，又创造了大量就业机会，提高公民生活质量。在借鉴国际经验、创新公共服务供给方式上，国内发达地区已经走在前列，目前政府购买等公共服务供给方式创新已经从各地探索性实践上升为国家战略。在全面建成小康社会的决胜时期，利用各种方式吸纳社会力量和社会资本，提高公共服务供给能力与水平，已经成为一条现实而有效的路径选择，这也正是党的十八届三中、五中全会中明确肯定的改革方向与举措。十八届五中全会关于“十三五”规划的建议指出，“创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与，加快社会事业改革创新。”各地政府应在加强认识、全面了解和科学操作的基础上稳妥推行，既要分清哪些是政府必须履行的基本公共服务职责，履行好出资者、保障者的职能，同时更要全方位多角度鼓励社会资本投资非基本公共服务，加大改革与创新力度，发挥好政府和市场、社会各自职能，不断提高公共服务共建能力与共享水平，促进人民生活水平和质量不断提高。提高公共服务供给效率是增强政府公共服务职责的内在要求。当前，公共服务供给效率是公共服务领域备受各界关注的一大突出问题。不可否认，与我国公共服·40·政府治理与公共管理务供给不足同时并存的，还有公共服务供给效率不高的问题，主要表现为：供需错位的问题相当严峻，政府公共服务的针对性和有效性严重欠缺，供需错位时时出现，“供给真空”与“供给过剩”同时并存[3]。有学者指出，供需错位等供给效率低下的问题，甚至是比投入不足和职责不清更加严峻的问题，它不仅浪费有限社会资源，更加剧公共服务供给不足的现实矛盾。近年来各地政府普遍重视公共服务供给，不断提高财力、物力和人力投入，但公共服务供给成效并没有等值提高，其中一个很重要的原因就是，供给方式不科学，粗放式供给导致供需错位和有效供给不足。“所有地方政府均提供公共服务，区别在于：关注向谁提供公共服务或提供了哪些公共服务”[4]，这里包含两方面问题：一是公共服务对象选择是否准确，近年来扶贫和低保等公共服务的供给中这一问题十分突出，该保未保的漏保现象比较突出，同时大量“人情保、关系保”等错保问题屡见不鲜，一些本不该享受低保待遇的人员却在安享低保的情况曾震惊中央领导，致使有限的社会保障资源被大量浪费，造成公共服务效率低下。二是供需错位，即政府提供的服务与社会实际需求不匹配的问题突出。当前，公共服务的供给多是政府自上而下单方面的“给予”或“投入”，而没有充分考证这些“给予”是否切合公众的实际需要。这暴露出公共服务供给过程中忽视实际调研，不