04美国的社区管理制度

05美国的社区管理制度——以凤凰城为例美国社区制度的背景美国社区的组织管理体系美国社区服务内容及方式美国社区文化建设美国社区体育管理体系PeterCalthorpe,TheNextAmericanMetropolis:Ecology,community,andtheAmericandream,NewYork:PrincetonArchitecturalPress,1993唐华.美国城市管理.北京：中国人民大学出版社.2006.帕特南.使民主运转起来.南昌：江西人民出版社.2001.帕特南.独玩保龄球：美国社会资本的衰减.该书中译本还未出版，其书评见林聚任的《独玩保龄球——帕特南与社会资本理论》，载《社会学家茶座》2002年第1辑。J.布卢姆[等著.杨国标、张儒林译.美国的历程（上、下）.北京：商务印书馆.1988夏建中.美国社区的理论与实践.北京：中国社会出版社.2009一、美国社区制度的背景1、文化传统宗教：早期踏上北美地区的移民普遍在欧洲大陆饱受了宗教压迫和社会冲突，他们希望在北美这块土地上建立起合意的社会，因此美国文化崇尚个人自由和自主奋斗。此外，由于美国这个社会从一开始就没有欧洲等级社会中的上层和下层，结社传统与主流文化：早期的移民来到新大陆后，只能依赖先前来到家乡的亲友的帮助和支持开始新的生活，他们结成各种正式和非正式的社群共同建设新大陆，如建学校、教堂、图书馆、医院、组织消防队等。这些活动都是志愿性和慈善性的，逐步形成了美国300年来文化价值的核心和基础——志愿精神和慈善文化。2、政治体制1936年，美国历史家D.马齐(DavidS.Muzzey)，在谈及华盛顿就职演说中所表达的思想时说：“当华盛顿谈到美利坚合众国的‘实验’(experiment)时，他是用了一个非常适当的词儿。因为当时世界上还没有这样的国家，做过由人民自己来进行治理这种政体的试验(trial)，而且他们是作为自由公民而不是国王、王公或封主的臣民，来选择其从事公共事务的‘公仆’。”并且由于实行政党制，美国鼓励自由民结社和积极参与公共事务。美国政治制度的基本原则是三权分立和有限政府原则。在联邦和州两级国家机构中，政府掌握行政权，国会掌握立法权，法院掌握司法权。此外，政府的运作领域在市场、社会之外，只对整个社会和公民承担有限的责任，市场和社会以自己的方式运作。3、行政体制联邦政府美国宪法列举了联邦政府享有的权力，如征税，举债，铸币，维持军队，主持外交，管理州际和国际贸易等。不经宪法列举的其他权力，除非宪法明文禁止各州行使者外，一概为州政府保留。州政府州的权力主要是处理本州范围内的事务，如以地方名义征税，管理州内工商业和劳工，组织警卫力量和维持治安，等等。联邦中央、州和地方的具体权限，200年来不断有所变化。郡（县）政府除了康涅狄格州和罗德岛州以外，美国各州以下设立县(county，也叫郡)，它们经常涵盖两个以上的城市（镇）和一些乡村。在一些较大的城市则郡市政府合并，通常称之为“郡市联合政府”。当市的区划跨越郡时，州政府一般会自动授予市政府对受到影响的郡的权力和责任。县或大的市因各州宪法赋予的权力不同而有很大差异，又因美国市和县政府采取“自我管理”模式而有相当大的决策自由度。比如在财政上，美国形成了一套相当复杂、又“高度自治“的三级政府财政体系。对于美国30000位市长、3141个美国县长来说，但凡地方上有难办之事（如造桥、修路、建地铁、土地开发等），只要市政府有足够税收或固定收费项目做担保，而且得到州的批准，立刻就可以到市政债券市场上去发行“债券”。市（镇）政府(CityandTownGovernment)美国人口普查局以2500人以上的居民点为城镇，设市的最低人口限度一般为25000人。市（镇）政府比州和联邦政府更加直接贴近人民，管理一切与民众生活息息相关的事务，如警务、消防、卫生、医疗健康、基础教育、公共交通和房地产等。市（镇）政府管理模式大体上可以分为三种：市（镇）委员会制、市长—市议会制、市议会—市政经理制。市（镇）委员会制在19世纪末期被广泛使用，它将立法机关和行政机关合并在一起，市（镇）议会直接负责所有相关事务；市长—委员会制中的市长由民众投票选出，作为行政部门最高长官，有权制定市政府各部门的首长和其他官员，议会负责制定市法令，规定税率、负责预算等；市议会—市政经理制开始于19世纪末二十世纪初们现在则为美国主要的市（镇）管理模式，议会由民众选举产生，议会再聘请一名市政经理来管理行政事务。学区、特区和乡历史上，州法律授权地方以学区为单位开办公立学校，各学区在州政府控制下独立组织、管理和资助这些公立学校，不受当地市（镇）政府的干预。州也会直接设立特区，因为有些问题，如固体服务处理、公共交通运输或消防等，涉及到几个地方政府，设立特区往往是为了应对一个特定的、跨管辖区域的问题。1787年美国西北法令(NorthwestOrdinanceof1787)引入了新英格兰地区的“乡”的概念，即美国的农村。根据此法令，每6平方公里土地上的新移民组建为一乡，大多数采用乡委员会作为其议事形式，它由公众选举产生。乡既可看做地缘实体，或非正式的政府形式。乡镇府通常仅负责修建道路、供给水源、执法、消防、建立卫生设施、垃圾和污水处理、税收等当地事务，通常与州、郡政府合作，构成当地的教育、警察、消防等管理体系。4、社会结构居住族群化居住阶层化社会流动相互帮助、崇尚个人独立与有限责任政府、公民参与、民主原则，政府、社会和私人从不同角度解决面临的问题和挑战，因此美国有远见的政治家和研究者在这一个意义上把社区放在一个很高的战略地位。二、美国社区组织管理体系凤凰城是美国亚利桑那州的首府，美国第五大城市，也是美国西南部最大的都市，与周边十几个卫星城相连，形成有350万人口、面积约平方公里的大都市区。在社区管理中，市政府、社区管理委员会、非营利性组织、社区居民各类主体对于社区建设和发展有着不同作用，扮演不同的角色。1、市政府凤凰城市政府设有社区服务局（NeighborhoodServicesDepartment），其职责是指导社区的建设与发展，帮助社区建立自治管理委员会(NeighborhoodAssociation)，加强政府与社区居民的信息沟通，融洽社区居民与企业主、民选官员以及政府雇员之间的关系，为社区居民提供政府社区服务项目等。2、社区管理委员会凤凰城目前在社区服务局登记的社区管理委员会接近1000个，主要职能是收集、汇总社区居民意见，向政府反映社区民意，提出解决问题的相关建议并加以实施，动员和组织居民参与社区管理。委员会成员由社区居民直选产生，通常是来自社区的志愿者（不计薪酬），并在本社区具有一定号召力，享有一定威望或具有某方面特长。委员会的基本权利属于社区居民，居民将所有涉及社区管理与发展的权利通过授权交给他们选举出来的管理委员会，居民的意愿通过社区管理条例的方式体现，该条例由全体业主表决通过，社区管理委员完全按照管理条例的要求行使职权，同时在制定决策时也有责任倾听社区居民的呼声。3、非营利性组织NPO(Nonprofitorganization)遍布各个社区，全美大约有100多万个。它的成立要向政府提交书面申请，写明机构的性质、服务宗旨、运作计划以及项目开发的方式等，政府通过严格的审核认定后，予以批准成立。NPO主要致力于社会服务管理，是社区服务的具体承担者，其宗旨就是满足社区居民日常生活需要。市县政府在财政和税收两方面给予NPO很大的支持。在财政上，政府每年以购买服务的形式对NPO从事社区服务提供10%—80%不等的财政资金支持，大部分NPO的60%-70%收入来自于政府的财政资金；在税收上，服务所获得的各项收入不需上缴所得税，同时从事社区服务时所购买的商品也不需缴纳消费税。但是，政府规定NPO从事社区服务的盈利或利润，不得用于个人利益，必须用于社区发展的再投入。4、社区居民社区居民通过社区会议、社区听证会和竞选社区专业委员会等方式参与社区管理。社区会议一般定期召开，主要内容是社区管理委员会主席向社区居民回报前一阶段的工作，向社区居民传达政府的政策动向，尤其是涉及本社区事宜的政策的变化，并提出下一阶段的工作计划。社区听证会主要就那些涉及社区公共利益、与社区居民日常生活密切相关、社区居民普遍关心且意见又不一致的热点和难点问题展开讨论，目的是让持有不同意见的各方充分表明自己的立场和观点，为大家提供一个相互了解和沟通的机会，以求在此基础上消除分歧、达成共识。听证的议题非常广泛，如社区土地合理利用、社会福利和移民政策、社区安全、划分学区、居民就业、商业网点布局、关闭某个营业场所等。社区管理的组织体系图市县政府下设社区服务局非营利性组织参与动员与服务竞选、听证会、社区会议社区管理委员会社区居民决策、行使职权三、美国的社区服务内容和方式1、地方政府设置社区服务项目在凤凰城，市政府设立了许多社区服务支持项目，入社区发展项目、犯罪防御项目、禁止涂鸦及乱张贴项目等。社区发展项目(CommunityDevelopmentBlockGrantProgram)。该项目从1975年开始实施，资金来自美国联邦政府住房供给与城市发展部(TheU.S.DepartmentofHousingandUrbanDevelopment)，主要用于支持社区的建设与复兴，项目涉及社区公共设施建设、低收入家庭的住房供给以及社区内小企业的发展等多个方面。犯罪防御项目(FightBackProgram)，是支持某些特定社区预防犯罪、实现复兴和可持续发展的阶段性项目，由城市议会根据全市总体情况确定受支持地区，一般选择低收入阶层聚居地以及治安状况较差的区域。凤凰城大约后24个社区得到该项目经费的支持，政府职员常常深入这些社区，指导社区管理委员会合理利用资金，帮助社区居民一道实施犯罪防御，兴建公共设施，促进社区发展。禁止涂鸦及乱张贴项目(GraffitiBusters/SignAbatementProgram)。凤凰城市政府通过法律禁止在所有公共场所和区域（包括人行道、围墙、建筑物、栅栏、广告牌等处）乱涂乱画，规定零售商不能将涂鸦原材料出售给未满18岁的未成年人，倡导每位居民肩负维护环境、美化社区的责任。发现涂鸦者，居民可随时打电话向警察局举报，可获240美元奖金；居民发现乱涂乱画，24小时都可以拨打热线电话，社会服务局会在48小时内安排人员免费清除，或提供免费工具由市民自行清除。对于未经许可张贴户外通知或广告，市政府将处以250-2500美元的罚款。社区品质保护项目(NeighborhoodPreservationProgram)。市政府制定了社区保护条例(NeighborhoodPreservationOrdinance)及编码强制执行政策(CodeEnforcementPolicy)，旨在通过社区保护及区划控制促进社区居民的健康、安全和各项福利，防止社区环境恶化。条例中对涉及社区生活品质下降的行为作出了全面细致的处理规定，大到户外建筑兴建、房前屋后植被种栽、栅栏维修，小到车辆停放、户外存储、废旧汽车处置等都有明确的要求。该条例由社区服务局指导社区管理委员会实施，任何违反该条例的行为，轻则罚款，重则通过法律手段强制制裁。2、非营利性组织全面提供社区服务NPO遍布凤凰城的每个社区，致力于一种无所不包的服务体系，涉及的服务范围十分宽广，力求使社区服务达到“老有所养、幼有所托、孤有所付、残有所助、贫有所济、难有所帮、学有所教、需有所供”的全方面的境界。政府对社区的管理处于一个相对比较超脱的状态，主要实行宏观控制，制定有利于社区建设发展的政策、基本规范的运作法则，采取财税引导投入方式支持社区建设，并对NPO进行管理和考核，具体服务项目的开展都由NPO去承担和组织实施。这种管理模式既克服了政府直接提供社区服务的官僚弊端、低效率弊端和服务不到位的弊端，又通过调控和奖励来增强NPO的责任感和使