城市规划及其管理

第7章城市规划及其管理城市是人类文明的载体，同时也是国家和地区社会经济发展中心，是增长极。现代城市是一个多功能、社会化的有机综合体，是一个高度复杂的动态大系统。城市内部功能、结构的合理化迫切需要城市规划的引导，城市建设本身不可能自发地朝着可持续方向健康有序发展。因此，城市规划科学合理是城市复杂系统运转、创造良好的人居环境的根本保障，否则，将严重阻碍国家与地区社会经济的发展。科学合理的城市规划能为国家与地区的建设带来巨大的综合效益。城市规划具有指导和规范城市建设的重要作用，担负着合理利用城市土地、协调城市空间布局和各项建设，发挥城市整体优化功能和效益的使命。促进城市土地资源的合理配置、确定城市公共物品的提供、推动城市经济的发展、降低城市土地利用的交易费用、减少城市土地管理中的寻租行为是城市规划及其管理的主要制度作用。1989年底我国颁布的《中华人民共和国城市规划法》，是我国城市建设管理方面的一部重要法律。7.1城市规划概述7.1.1城市规划的由来1、第一代城市规划的理念——城市规划脱胎于建筑学早期的城市规划源于人类对自然环境的改造，是在大量的城市物质形体建设规划基础上发展演变而来的。早在奴隶制社会，很多城市的布点及其建设和发展就具有一定的规划意图。中世纪的封建社会，中国明、清两代的北京城和一些地方的封建统治中心，都是在一定规划设计下发展起来的。近代城市规划始于法国。2、第二代城市规划理念——城市规划的整体观现代城市规划从单纯的物质形体规划中脱颖而出，着手解决城市中的弊病，产生了霍华德的“田园城市”规划思想以及沙里宁的“有机疏散理论”，把包括物质与社会诸要素、人与自然的融合作为规划思想的基本点，首次动摇了物质形体规划建设等同于城市规划建设的基本思想，现代城市规划整体观形成。现代城市规划的创始者本质上是一群社会改革家，虽然他们当时关注的是物质空间环境问题，但其思想的核心却是社会公正。20世纪20、30年代的西方经济危机证明了自由放任的市场经济的负面影响，说明了政府有必要采取措施来管理控制缺乏理性的市场力，在这样的思潮下，城市规划被认为是一种防止市场失效、促进经济发展的工具。3、第三代城市规划的理念——城市规划扩展到社会经济等宏观规划领域城市规划的真正成熟是在二战以后。英国1947年城乡规划法影响甚广，成为西方城市规划发展史上一个重要的里程碑。以帕克为代表的学者在综合分析城市社会、经济、环境等一系列弊病的基础上，首次将生态学基本理论应用于城市社会，构建了城市人类生态学理论思想体系，把城市看作为一个社会、经济、文化等构成的综合实体，是自然而且尤其是人类属性的产物。可见，现代城市规划以城市中的自然、社会、经济、政治和法规等问题为研究对象，从宏观的社会经济角度、整体角度出发，用社会理性干预人类的行为，调配社会资源，构筑城市空间环境，引导城市健康快速发展。7.1.2城市规划的作用1、宏观层面上看，城市规划具有的基本作用（1）城市规划是经济建设与城市建设的结合体，它从城市建设上保障经济建设的发展（2）城市规划是城市发展的蓝图，它指明城市的性质、发展目标和发展规模（3）城市规划是用地和建筑的规范，它促进个别和城市整体的土地和建筑的效益（4）城市规划是市民生活质量的卫士，并通过指导产业设施、基础设施和生活设施的建设，提高市民的生活水平2、从微观层面上看，城市规划具有的制度作用（1）促进城市土地资源的合理配置城市规划从宏观和微观两个层面来参与城市土地的配置。首先，在总体规划阶段对城市土地利用进行宏观层次的配置，确定了城市不同区域的功能和土地利用的主要方向；随后，详细规划阶段则从微观的角度对具体地块的土地用途、容积率等做出规定，进一步明确土地配置的具体内容。城市规划促进城市土地资源的合理配置，还表现在产业发展在城市空间的合理布局。城市土地因为其能够带来巨大的经济效益，从而显得比其他地域的土地更加稀缺。（2）确定城市公共物品的提供公共物品可定义为：个人消费这些物品或享受服务不会有损其他任何人的消费，不具有排他性和收费困难的物品往往就是公共物品。从财政能力以及公平性的角度出发，政府不可能提供消费者认为的所有的公共物品。城市规划制度的设计在这一方面发挥了重要的作用。城市公共物品的配置最终应落实在土地使用这一层面上，城市规划部门通过对各类城市设施的服务对象和性质的分析来判定该类城市设施是属于公共物品还是私人物品，以确定投资主体，减少“搭便车”现象的发生，为政府投资公共物品提供依据。（3）推动城市经济的发展城市规划在制定、实施城市经济政策等方面发挥着重要的作用，城市规划也是生产力。首先，科学的城市规划能够准确地进行城市功能定位，确定城市的产业发展方向，为制定行之有效的经济发展政策提供依据。其次，城市规划在创造优良的投资硬环境方面起着决定性的作用。第三，科学的城市规划有利于树立良好的城市形象，在对外招商引资和文化交流等方面发挥积极的作用。（4）降低交易费用，减少寻租行为城市规划制度将城市规划部门设计为政府与土地使用者之间的一个技术服务机构，公正、科学地评判双方的用地条件，降低土地出让过程中的交易费用，提高社会经济运行效率。城市规划在土地管理中的另一个重要作用是减少寻租行为。随着城市规划的逐步深入，土地的用途和容积率等一些基本控制要素得以科学确定，使得土地出让的透明度增加，减少土地管理者因为土地使用控制要素的随意性而进行寻租的现象，从而可以树立政府机构的廉洁形象，提高办事效率。7.1.3我国城市规划及其发展1、我国城市规划的发展历程（1）以计划经济为主导的开创时期“一五”计划开始是我国城市规划的第一个春天，开创了以计划经济为主导的城市规划工作，迎来了八大重点城市的成功和城市规划在全国的普遍开展。计划经济体制下的规划工作，强调集中统一，规划本身作为法律，以比较经济的办法，建设起一批重点工程和重点城市，规划设计的形式也比较严整有序。（2）以社会主义市场经济为主导的发展时期社会主义市场经济体制下的城市规划，既要根据国家计划，又要按照市场要求，规划设计要求灵活、滚动，适应开发经营，其形式也趋向多种多样，符合多种目标的需要。进入21世纪，我国又面临着新的机遇和挑战：城市化将向更高的水平发展，城乡建设将向可持续发展的方向更为理性地前进；谋求更高水平的城市化和更加理性的可持续发展已经成为社会共识和国家政策，对城市规划工作的要求也就更高、更为迫切。面对21世纪的更大规模的城市建设和可持续发展两大目标，规划工作的职责和城市化的新发展，必然将把城市规划推向新一轮的发展和提高，我国城市规划工作正迎来了第三个春天2、我国城市规划的特点市场经济体制下的城市规划的职能不同于计划经济体制下的。计划经济下的城市规划是国民经济计划在空间上的具体安排，其主要任务是把国民经济计划确定的建设项目和内容落实到蓝图上，通过综合平衡求得空间的秩序。这一职能决定了中国城市规划的传统是以物质规划为主。改革开放以后，中国逐步引入了市场经济机制。市场机制的引入，既给中国的城市发展带来了前所未有的活力和速度，同时也不可避免地带来了前所未有的城市新问题，成为摆在中国规划师面前的新课题。3、我国城市规划的发展首先，在市场经济条件下，城市规划作为社会理性的代表，承担着避免和防止市场失效、促进经济发展的职责。可以说，西方城市规划理论发展的历程就是探寻城市规划如何更合理更公平地界定社会公正（公众利益）的过程。其次，公众利益的界定必然涉及价值观，西方规划界已经走过了单纯由技术专家决定的历程，尝试引入更民主的公众参与、讨论、协商从而达成一致的意见。随着社会的转轨，个体利益多元化的倾向将日趋明显，公众对空间资源分配的导向性也将会日趋重视，由专家、领导负责界定公众利益的方式显然不能适应未来发展的要求。再次，西方城市的发展历程表明：市场存在失效，政府规划干预也有失效。因此，—种辨证客观的态度是寻求—种混合体制：既能让市场发挥其效率，又能保障社会公平，因为可持续发展需要交融的效率和公平。最后，城市规划自身需要不断发展，西方的城市规划正是在回应各种社会需求、变革和挑战的背景下，不断地发展、壮大、成熟。7.2城市规划的编制7.2.1我国城市规划编制的原则1、从实际出发，与国家和地方的经济技术水平相适应的原则《规划法》第13条规定：“编制城市规划必须从实际出发，科学地预测城市远景发展的需要；应当使城市的发展规模、各项建设标准、定额指标、开发程序同国家和地方的经济技术发展水平相适应”。做好城市的规划工作，首先必须了解城市形成的自然环境（地质条件、地貌要素、气候状况），弄清城市发展的历史（其成因和发展），弄清城市自身的经济社会文化位置等各方面的条件，以及它与周围地区的联系。其次必须根据国家的经济和社会发展计划，把握国家对城市发展的要求，采用定性与定量相结合的方法取得城市发展的所需要的各种数据，预测城市发展的趋势。最后在充分考虑到根据国家和城市现阶段经济技术水平和未来发展趋势的基础上，量力而行，科学地制定城市发展规划，确定城市的性质、发展规模、各项建设标准、定额指标、开发的程序和方式。2、保护城市生态环境和历史文化遗产的原则《规划法》第14条规定：“编制城市规划应当注意保护和改善城市生态环境，防止污染和其他公害，加强城市绿化建设和市容环境卫生建设，保护历史文化遗产、城市传统风貌、地方特色和自然景观”。我国是技术和经济比较落后的国家，人们的环保意识不强，城市的环境污染非常突出。因此，在城市规划中要始终体现和贯彻环境保护原则，坚持环境、经济、社会三个效益的统一，从空间的布置上为提高城市的环境质量创造条件3、有利生产、方便生活、促进流通、繁荣经济、促进科学文化教育事业的原则《规划法》第15条规定：“编制城市规划应当贯彻有利生产、方便生活、促进流通、繁荣经济、促进科学文化教育事业的原则”。贯彻这一原则必须处理好两个方面的关系。首先，要处理好生产和生活的关系。其次，要处理好地上和地下设施的关系。4、合理用地、节约用地的原则《规划法》第16条规定：“编制城市规划应当贯彻合理用地、节约用地的原则”。我国土地资源有限，每人平均土地面积和耕地面积，都只有世界平均数的1／3强，因此，城市规划的目标之一，就是要达到城市土地的集约利用，限制城市用地规模的盲目扩张，在城市土地扩张中，要尽量注意节约耕地，防止多征、早征。5、以人为本的原则城市规划和城市建设关系到市民的日常生活利益，因此，遵循人本原则，显得尤为重要。人本原则的含义之一是一切从人的需要出发，在城市规划和城市建设中坚持人本原则：一要方便生活，无论是城市规划的总体布局，还是基础设施和生活设施的具体设计，都应处处体现方便群众生活的用心。特别要重视在公共设施中推广方便残疾人的无障碍设计；二要使市民参与成为城市规划和城市建设的内在机制；三要在满足市民物质生活的同时，更注重满足市民的精神生活需求。7.2.2城市规划编制的程序第一个阶段：编制城市总体规划。城市总体规划，是指在一定年限内各项建设综合平衡、合理安排的规划，是关于城市各项建设的战略部署。第一步，勘察、搜集和分析城市的基础资料。第二步，编制城市总体规划纲要。第三步，起草城市总体规划。第四步，上级政府部门、专家学者和市民评议城市总体规划草案。第五步，城市政府全体会议讨论、通过城市总体规划草案后，由市政府向市人大提交关于城市总体规划的议案，提请市人大审议和通过城市总体规划。第六步，上级政府审查、批准城市总体规划。第七步，城市总体规划的修改。第二阶段：编制城市详细规划。设市城市的详细规划由市政府的城市规划部门负责组织编制。县政府所在地镇的详细规划由县政府的城市规划部门负责组织编制。编制城市总体规划和编制城市详细规划并不截然分开，而往往是同时进行、相互补充的。控制性详细规划包括规划文本、附件和规划图纸。规划文本应含规划范围内土地使用和建筑管理规定，规划说明和基础资料收入附件。修建性详细规划包括规划设计说明书和规划图纸。7.3我