论土地征收中的物权保护

文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题论土地征收中的物权保护季秀平淮阴师范学院社科部关键词:土地征收/物权保护ExpropriationofLand;ProtectionofPightsinRem内容提要:土地征收是国家为了公共利益目的，以补偿为条件，通过行政机关强制取得他人土地所有权和他物权的行为。土地征收在增进公共福利的同时，也会因为征收主体的认识原因、立法的不完善、执法中的偏差以及某些组织和个人的故意侵权等原因，给被征收人的土地和地上附着物的所有权、他物权以及他项权利造成损害。对此，应当从征收目的、征收主体、征收程序、征收补偿以及纠纷解决机制等方面，对征收行为加以规制，以切实保护被征收人的利益。Expropriationofimmoveablepropertyistheactionforthecommoninterestofthenation,withcompensationsasthetermandacquirestheownershipandrightsinremonobjectsofothersenforcedbytheadministrativebureau.Whileincreasingthecommonwelfare,expropriationmaycausedangertotheownershipoflandandestateandtherightsinremonobjectsofothersoftheimmoveablepropertybecauseofdifferent文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题understandingofdifferentsubjects,imperfectnessoflawsystem,deviationofenforcingthelawandwillfulunlawfulactionsofsomeorganizationsandindividuals.Thus,expropriationshouldbestipulatedaccordingtoaimofexpropriation,thesubjectofexpropriation,procedureofexpropriation,compensationofexpropriationandthesystemofdisputesettlementinordertoprotecttheinterestofsubjectbeingexpropriated.一、土地征收损害他人物权的表现土地征收，是指国家为了公共利益目的，以补偿为条件，通过行政机关强制取得他人土地所有权和他物权的行为。土地征收具有正反两方面的功能：从积极方面看，土地征收能够满足社会公共利益需求，增进社会公共福利;从消极方面看，由于土地征收实质上是对他人土地所有权和他物权的“剥夺”，因此，其必然会造成对他人物权的损害，特别是，如果土地征收不严格按照法律规定的条件和程序进行，还会造成对他人物权的侵害。(一)对集体土地所有权和土地他项权利的损害土地所有权，是指土地所有人对其土地所享有的占有、使用、收益和处分的权利。在实行土地私有制的国家，土地征收是指对私人土文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题地所有权的征收。在我国，由于不存在私人土地所有权，土地征收仅指对集体土地所有权的征收，征收的结果是国有土地的增加和集体土地的减少。在我国目前的征收实践中，即使征收不当乃至错误，也仍由国家取得集体的土地所有权，从而造成对集体土地所有权的损害。土地他项权利，是指土地所有权以外的在他人土地上设立的他物权和具有物权性质的特许权利。前者指用益物权和担保物权。用益物权包括基地使用权、土地承包经营权等，担保物权主要指抵押权;后者指采矿权、林业权、渔业权等。应当指出，土地他项权利不包括债权，因为债权具有相对性。债权人仅能对土地所有人而不能对国家主张权利。土地他项权利作为被征收的客体主要有两种情形：一种是，土地他项权利与土地所有权被一并征收。这是由于土地所有权被征收，被征收土地上所负担的土地他项权利不得不被征收，此时，他项权利人与所有人同样处于被征收人的地位;另一种是，土地他项权利与土地所有权分离被单独征收。在土地所有权属于特定主体的情形下，土地征收实际上就是对土地他项权利的征收。例如，在英国，由于土地属于国王，因此，实际的土地所有人皆为用益权人，此种情形下的的征收，其客体即为独立的土地他项权利。在我国目前的征收实践中，对土地他项权利的征收，主要包括两种情形：一是，对农户土地承包经营权的征收;另一是，对荒地抵押权[1]的征收。由于这两种他物权都依附于集体土地所有权，特别是荒地抵押权更依附于土地文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题承包经营权，因此，如果集体土地所有权被征收，这两种他物权必然被征收。现实中，集体土地所有权的大部分权能不是由集体而是由农户来行使的，由此决定了征收对土地承包经营权的重要性和现实意义在某种程度上要超过对集体土地所有权的征收。如果征收权使用不当，则不仅会造成对集体土地所有权的严重损害，更会造成对农户土地承包经营权的严重损害。在此情形下，如果没有相应的弥补机制，还会造成对抵押权人的抵押权的损害。同时，如果土地承包经营权被征收的农户得不到充分的补偿，则上述荒地抵押权人的抵押权将因没有代位物而失去依归，从而部分乃至全部的得不到实现。(二)对地上附着物所有权和他项权利的损害地上附着物包括建筑改良物(地上建筑物、构筑物和工作物等)和农用改良物(农作物、其他植物、水利土壤改良物等)。[1](P.48)对于地上建筑物是否必须随土地征收而被征收，一般的原则是强制合并主义，即征收有建筑物的土地必然同时征收建筑物，其理由是，建筑物是与土地结为一体的不动产。例如，《意大利民法典》第812条规定：“土地、泉水、河流、树木、房屋和其他建筑物，即使是临时附着于土地的建筑物以及在一般情况下那些或是自然或是人为地与土地结为一体的物品是不动产。”但我国台湾地区对强制合并主义规定有例外，台湾地区“土地法”第215条规定，征收土地时，其改良物应一并征收，但该改良物的所有人要求取回并自行迁徙者，不在此文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题限。可见，在此情形下，土地改良物的所有人享有一定的选择权，其可以取回其物以避免被征收，如其不行使取回权，则改良物将与土地被一并征收。在我国的征收实践中，随着集体土地所有权被征收，附着在这些土地上的房屋等建筑物实际上也被征收，而且这些房屋往往随后即被拆除。如果土地征收错误，说明对这些房屋的征收也是错误的。但在房屋被拆除以后，这种错误是难以得到纠正的。地上附着物他项权利，主要是指依存于地上建筑物之上的房屋抵押权以及具有物权性质的房屋租赁权。随着征收中的房屋等建筑物被拆除，依存于该房屋上的租赁权也归于消灭。至于抵押权，由于具有物上代位性，将继续存在于补偿金上。但，如果补偿金的数额低于抵押物的价值，则其差额部分将失去担保价值，就这一部分而言，实际上抵押权也被征收。综上所述，土地征收会造成对集体土地所有权、农户的土地承包经营权、以荒地承包经营权为标的的抵押权、房屋等地上建筑物的所有权、以及依附于该建筑物上的抵押权等物权的损害。二、土地征收损害他人物权的原因探析造成土地征收中对他人物权损害的原因是多方面的，既有认识方面的原因，也有立法和执法方面的原因，还有有关组织和个人在自身利益驱动下的故意侵权等原因。文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题(一)认识原因1、对物权保护的轻视。中国是一个封建影响至深的国家，在封建传统影响下的法律文化一个重要特征是不关注对私人利益的保护。新中国建立以后，又长期受到前苏联国家主义和计划经济体制下重视国家利益、轻视集体和个人利益的权利保护意识形态的影响，从而导致在目前的征收实践中，片面强调作为征收者的国家的利益(实际上是征收执行人或土地需求人的利益)，忽视被征收者利益的现象频繁发生。2、对公共利益理解的偏差。虽然学者们异口同声地呼吁，国家立法也已明确规定，征收必须以公共利益为目的[2]，但对于什么是公共利益，特别是公共利益与经济利益、商业利益之间的界限等问题，至今尚无统一的认识和规定，从而直接导致了实际行使征收权的官员对公共利益的认识发生偏差。一个明显的例证是，很多地方政府为满足土地市场的一般需求(即为了某些开发商的私人利益)而实施“征收”。此外，对公共利益目的与征收之间逻辑关系的颠倒，也是导致征收权滥用的原因之一。征收与公共利益目的之间正常的逻辑关系应当是：先有公共利益目的需求，后有征收行为。但在实践中，有些地方却先征土地，后找项目，从而直接违反了上述征收逻辑。文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题(二)立法原因1、征收程序不完善。虽然我国的土地征收程序总体上是合理的，但仍存在不足，例如，缺少对将要举办的事业是否符合公共利益目的、被征收土地的基本状况等的公示程序，从而使得土地征收缺乏必要的透明度，容易被某些人控制并进行暗箱操作。2、补偿标准太低。支付较低的补偿就可以征收到相当数量的土地，然后再以高出补偿费数倍乃至数十倍的价格出让给用地单位，这“一征一让”，使得政府及其有关部门可以获得巨大的利益，从而极大地刺激了政府及其有关部门的土地征收欲望，频繁地动用土地征收权以获利。3、争端解决机制不合理。例如，根据现行《土地管理法》的规定，征收各方不能对征地补偿标准达成一致意见的，由征收部门裁定，而且该裁定为终局裁定，相对人不能向人民法院起诉。这种制度安排，给征收方以过大的权力，而被征收方连起码的救济权都没有。双方的攻防武器严重失衡，极易造成对被征收人利益的损害。(三)执法原因执法方面的原因主要表现为征收权的滥用。征收权的滥用是征收中极其严重的问题之一，其表现形态多种多样，诸如，无权批准或越文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题权批准征收土地，化整为零审批土地，违反法定程序批准征收土地，未征先用、多征少用、征而不用，未支付补偿费即强制破坏地面建筑物和其他附着物，等等。所有这些做法都违反了有关征收法律、法规的规定，并对被征收人的利益造成极大的损害。此外，有关组织和个人的故意侵权行为更使得被征收人雪上加霜。在征收中，有些地方政府乃至基层组织肆意截留、挪用征收补偿款，侵害被征收人利益的情况相当普遍，更有一些不法之徒公然侵占集体经济组织的征地补偿费甚至农户的房屋补偿费和青苗补偿费等。三、加强土地征收中的他人物权保护(一)从征收目的上予以保障尽管世界各国的立法都规定，土地征收须以公共利益为目的，但对于什么是公共利益，人们的理解是不同的。在法国，《人权宣言》第17条使用“公共需要”的概念，1804年民法典将其扩张为“公用”，并逐步扩大公用的范围，最初主要指公共工程建设，到了20世纪，扩大到社会经济生活的各个领域。不仅公共大众的直接需要，而且间接的能够满足公共需要的领域，以及行政主体执行公务和政府进行宏观调控的需要都被视为公共需要。法国行政法院对公用目的的解释，也持极其宽松的态度，只要公用征收行为具有公共利益性质，就认为是合法的征收。但是，如果行政机关利用公用征收不是为了公文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题共利益目的，而是在公共利益的掩盖下满足其他行政上的利益或者个人利益时，这种征收即被认为不符合公用目的。[2](P.370)在美国，判例肯认，只要行为后果涉及权利人之外的多数人，就认为符合公共利益的需要。[3](P.302)“当国家征用权的行使与某种可理解的公共目的存在着合理联系的时候，法庭从未禁止过这种补偿过的夺取行为。如果一些私有企业能给他所在的城市，乃至国家的经济发展，安置就业，政治稳定都带来益处，支持这样的企业就具有公益性。”[4](P.335)与上述国家对公共利益采取从宽解释不同的是，我国