政综合养护绩效评价-上海财经大学

1陆家嘴功能区域2006年市政综合养护资金绩效评价报告——小陆家嘴2标、世纪广场标段一、前言市政综合维护既是城市“两个文明”建设的窗口，也是衡量城市管理水平的标志。市政综合维护是政府向居民提供的一项重要服务，也是各国城市政府的主要工作之一。搞好市政综合养护是建设和谐社会的应有之义。浦东新区区委、区府十分重视市政建设，在城市建设上投入了大量资金。目前，新区拥有一流的现代城市设施，发达的交通网络，优美的城市环境，其现代化程度可以与世界主要城市相媲美，它已经成为国内城市现代化建设的样板，并受到各方面肯定。从总体上说，浦东新区市政维护管理水平是较高的。从上世纪末，结合文明城市建设，新区政府对传统市政维护模式进行了改革，根据城市管理需要，将环卫、市政和绿化由三部门分管合并为一个部门，将管理责任下放到功能区，并对公立的园林、环卫、市政机构进行了改制，引进了公共事业竞争机制，制定了各项制度和管理标准，做到了“管理有序，工作到位”。但是，由于历史的原因，我国在城市管理的理念、制度等方面尚未跳出传统模式：(1)在市政道路管理上存在着“马路拉链”现象；(2)在市政环卫上注重于清扫频率等“过程管理”，而忽视“花钱买效果”的结果管理；(3)在市政绿化上，重点绿化区与城市功能相背离等。这些是全国性难题，它降低了城市综合养护资金效率，使政府出了“高价”却未“买到”市民满意。以上问题在浦东新区也存在，它涉及到城市管理的深层问题，需要通过制度创新来解决，其中，引入绩效观念，对市政综合养护资金进行绩效管理是各国公认的解决上述难题，提高城市管理水平的有效路径。本课题是根据浦东新区政府深化绩效预算改革的设想，在新区财政局支2持下，受陆家嘴功能区管委会委托，以陆家嘴功能区小陆家嘴2表、世纪广场两个标段为对象进行绩效评价试点。目的是通过试点，形成比较完整的道路综合养护绩效评价方案和绩效指标体系，探索具有中国特色的市政综合养护资金绩效管理模式。本次绩效评价采取委托第三方评价形式，受托方为上海财经大学中国教育支出绩效评价（研究）中心(以下简称“上海财经大学”)。二、评价项目基本情况与评价过程目前，浦东新区的市政综合养护是指环卫、市政和绿化合一管理合一，通过“政府采购，竞争性谈判”方式确定养护公司，由一家养护公司统管的市政养护管理模式。该评价项目是由陆家嘴功能区管委会(简称功能区管委会)下属的陆家嘴城管办(简称陆家嘴城管办)负责管理的。市政综合养护的绩效指标体系是基于上述模式设计的。（一）小陆家嘴2标标段基本情况1．养护范围：本标段位于小陆家嘴区域内，包含11条道路{陆家嘴西路（滨江大道—丰和路）、丰和路（陆家嘴路—滨江大道）、银城中路（陆家嘴路—东昌路）、银城西路（陆家嘴路—银城南路）、花园石桥路（东泰路—富城路）、东泰路（世纪大道—银城南路）、富城路（银城南路—东昌路）、规四路（规二路—陆家嘴西陆），二个下立交{银城南路（东园路—花园石桥路）、银城东路（银城南路—东城路）}以及东方明珠环岛、10米林带等。2．2006年度经费：标段年经费242.5172万元（合同数），其中市政66.1421万元，绿化50.3751万元．环卫126万元。该标段的承包人为上海天佑养护公司。3．工作量：该标段共有道路面积13.923万平方米，其中人行道3.8662万平方米；绿地面积约17810.8万平方米，其中草地面积0.092万平方米，行道树658株；景观道路机械清扫14.58公里，机械冲洗14.58公里，机械3洒水13.79公里，景观道路人工清扫路面4.1344万平方米，景观道路人工保洁路面6.4236万平方米，景观道路责任保洁8.7544万平方米，废物箱保洁162只。（二）世纪广场标段基本情况1．养护范围：本标段位于世纪广场（杨高南路—锦绣路）区域内，2．2006年度经费：标段年经费370.0924万元(合同数)，其中市政109.3794万元，绿化141.053万元．环卫119.66万元。承包该标段的是上海世纪广场管理有限公司。3．工作量：道路面积2.3054万平方米，绿地面积约6.7705万平方米，其中草花面积0.2254万平方米，行道树411株；道路机械清扫7.156公里，机械冲洗7.156公里，机械洒水7.156公里，景观道路人工清扫路面6.333万平方米，景观道路人工保洁路面7.7642万平方米，景观道路人工责任保洁8.742万平方米，废物箱保洁176只。（三）绩效评价的实施过程本着“花钱买效果”和客观、公正的要求，2007年11月以来，项目组先后开展了以下工作：----11月初，在陆家嘴功能区管委会召开了四方(浦东新区财政局、上海财经大学、功能区管委会、陆家嘴城管办)会议，确定了该项目和绩效评价的对象、原则、内容和时间安排。标志着该项目全面启动。会后，我们对两个标段进行了实地调研。各方积极落实安排，陆家嘴城管办提供了市政综合养护考核和管理办法、项目合同、项目按月和按年实际考核结果、项目基本情况、养护单位情况等材料。----12月初，上海财经大学方根据绩效评价要求，在吸收2005年新区财政局开展的市政综合养护评价成果基础上，通过借鉴国内外经验，结合此4次评价项目的特点和要求，设计了《浦东新区陆家嘴功能区域市政综合养护资金绩效指标体系》初稿，12月中旬和下旬，我们邀请了新区财政局、功能区管委会、陆家嘴城管办，以及天佑公司和世纪广场管理公司有关领导、技术人员进行了座谈。根据在座谈中提出的意见和建议，我们对绩效指标进行了调整，形成了绩效评价以日常管理为主，专家评价与日常考核各占50%分值的模式。在此基础上，形成了《陆家嘴功能区域市政综合养护资金绩效评价方案》(简称《方案》，见附件1)。----12月初，项目组委托上海公信中南会计师事务所对陆家嘴城管办2006年度的财务收支进行审计，审计延伸到小陆家嘴2标和世纪广场标段的综合养护公司。事务所按要求提交了审计报告和相关指标的审计结论。----12月底和2008年1月初，按《方案》要求，陆家嘴城管办、天佑公司、世纪广场管理公司分别按上报了有关数据资料。----12月底，上海财经大学方组织师生28人，对两个标段开展了独立的问卷调查，共发放问卷502份，收回502份，回收率达到100%，其中，有效问卷为496份，有效率为98.8%。由上海财大方完成问卷录入、统计分析等工作，形成了分析报告（见附件4）。三、专家评价结论(一)总体评价结论为提高绩效评价结果的公信力，按照绩效评价的价值中立原则；公开、公平和公正原则；以及回避原则中有关“中介搭平台，专家评价”的要求，课题组邀请了新区人大常委会、功能区管委会、区环保局、区财政局寿幼华、何广成、苗建华等7人为本项目绩效评价专家，组成专家组，由寿幼华同志任专家组组长，绩效评价会议于2008年3月31日在陆家嘴功能区管委会城管办举行。5经专家组成员的现场视察，听取汇报和广泛议论。一致认为：一是《方案》体现了“花钱买效果”和“结果管理”的绩效评价原则要求，绩效指标体系覆盖面宽，能比较客观、全面地诠释政府市政综合养护支出的社会作用，客观地反映陆家嘴功能区域综合市政养护业绩，区分度高，具有可操作性。该指标体系属于国内首创，对市政综合养护工作具有较强的价值导向作用，并具有推广价值。二是在绩效评价工作中，浦东新区财政局、陆家嘴功能区管委会、城管办与上海财大专家紧密合作，步骤设计严密，工作规范有序，数据可信。试点成果对摸清陆家嘴功能区域市政综合养护实际，促进市政综合养护资金使用的观念转变，提高公共资金使用效益等方面有较大意义。三是陆家嘴功能区管委会及城管办具有较强的责任感，工作到位，管理有序，在创造市政综合养护绩效模式上取得了一定成绩。2006年两个标段的综合养护效果良好，日常专业养护能按行业的作业技术规范要求进行，养护资金得到了较好的使用，产生了较好的社会效果，受到了社会较高的评价。根据小陆家嘴2标、世纪广场两个标段的日常考核资料、上海公信中南会计师事务所的审计报告、审计结论和上海财大方的满意率调查报告等，经专家们现场察看、评议和独立打分，绩效评价的结果见表1：表1对两个标段的综合评价结论和分值项目名称小陆家嘴2标世纪广场专家评价(50%)88.43分92.57分日常评价(50%)89.18分91.78分综合评价结果88.81分92.17分评价结论优良优良专家们也指出，由于这两个标段在区位上有特殊性，因而政府及相关部门比较重视，管理力度较大，如上海市政府在2004年58号令中,赋予了城管大队在这些标段的执法权，公安和交警部门也增强了力量，加上功能区的6网格化管理等，这些因素无疑是有利于两个标段的综合养护管理的，因此，虽然对其业绩的评价值较高，但尚不能代表陆家嘴区域的市政综合养护一般水平。(二)主要业绩方面在本次评价中，专家们对陆家嘴功能区、陆家嘴城管办和养护公司在建立日常评价机制，完成职责等方面的工作表示满意。主要业绩有：1.市政综合养护基础工作比较扎实，建立了一套较为完整的养护制度在市政综合养护方面，陆家嘴功能区通过多年的实践，形成了“政府采购，竞争性谈判”确定养护公司，由一个公司承包某一标段市政、环卫、绿化的综合养护模式。这一模式基本上适应了市政综合管理的要求。陆家嘴城管办基础工作扎实，他们逐个测量了各条道路的状况，以及垃圾的生产、运输数量、树木棵数和绿化小品、垃圾桶数量、厕所等，并将这些列入承包合同。由于基础工作扎实，因而发包方、承包双方责任明确。陆家嘴城管办还按行业要求，建立了《陆家嘴城管办综合养护考核暂行办法》、《陆家嘴城管办市政（绿化、环卫）养护作业检查考核办法》等市政综合养护制度，初步形成了市场化与制度化相结合的管理办法。在实施中，养护单位能够按照行业作业要求和规范、养护合同的要求建立了较为完整的具体养护制度。2．建立了比较健全的，以日常考核为主的评价制度市政综合养护是一项日常性服务，承包方能否提供优质的日常服务，关系到居民的福利和文明城市建设。在这方面，陆家嘴城管办将管理重点放在日常的检查和考核上。他们通过每月以通报形式，向养护单位通报综合养护考核结果，指出各标段养护中存在的问题，提出整改建议，对评价结果未达到合同要求的标段，执行扣款办法等方式，建立了比较完整、有效的监督机制。这一监督机制促使发包方、承包方建立起以劳务质量和效果为基础的正7常关系，从而保证了公共服务质量。同时，功能区的网格化管理，监督员的日常监督对提高养护水平也发挥了积极作用。3．养护资金使用合规，劳动用工政策得到落实市政养护的一线职工中，农民工和其他聘用人员占相当比重，当前，一些城市由于不注意保护一线人员权益，出现了一定的劳资对立，甚至出现了个别城市农民工集体罢工等事件。因此，在设计绩效指标体系时，我们将落实劳动用工政策也作为重要的业绩指标进行评价，以防止类似事件出现。经会计师事务所审计，结果表明，此次评价的两个标段，在养护资金的安排和使用方面不存在挪用、挤占等违规违法现象，在工程施工方面不存在分包和转包现象，在劳动用工方面对一线养护职工都按规定订立了劳动用工合同，支付工资金额符合政府规定的用工政策要求。在这方面，专家们表示满意。4．养护管理比较规范，群众满意率较高在养护管理方面，两家养护公司均有较为完善的内部管理制度和检查、监督机制，将责任落实到人。此外，他们还制定了安全作业、文明施工规则，基本杜绝了野蛮施工，扰民的问题较少。同时，由于这两个标段是新区的重点标段，政府重视，因而出现的问题整改及时。从城管办提供的材料来看，两个标段2006年均无居民投诉。为充分了解各方面反映，项目组开展了社会满意率调查，将调查对象分为居民、道路两边的公司或组织的人员、公务人员（主要是值勤交警）等三类，他们的大体比例为：居民为50%，公司或组织人员为40%，公务人员10%。问卷调查统计结果表明：小陆家嘴2标段的满意率为78.1%，世纪广场标段为86.5%，尤其外地来客的评价很高。但是，在满意率调查中也反映出一些问题。世纪广场方面，存在广场地坪施工中组织不力，修复时间过长，垃圾箱内的垃圾收集不及时，广场摊贩较多等问题；小陆家嘴2标方面，存在