行政执法办案要点

行政执法一般程序案件的查处及相关实务编辑：admin发布时间：2012年3月22日浏览次数：次一、概述行政处罚的一般程序又称为普通程序，是指除法律特别规定可以适用简易程序以外的行政处罚应当适用的程序。一般程序是大多数行政处罚适用的程序，是实施行政处罚的基本程序。根据《行政处罚法》第36条的规定，适用一般程序的行政处罚案件，行政机关必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依法可以进行检查。一般程序案件的查处主要有立案、调查取证、告知(听证)、作出处罚决定、送达、执行、结案等几个步骤。如被查处的当事人不服处罚决定，还可提起行政复议或行政诉讼。第一部分立案行政机关对属于本机关管辖范围内并在追究时效内的行政违法行为或重大违法嫌疑情况,认为有调查处理必要的,应当正式立案。立案作为案件程序的一个独立的部分，除依法适用简易程序的案件外，都要经过立案程序，否则就会引起程序违法。如果滥用立案程序，还会损害行政相对人的合法权益。一、立案的条件行政机关在受理案件后，应当进行审查，在符合一定条件后应当进行立案，这是作出行政处罚决定的第一环节。一般来说，对于符合下面条件的案件，应当立案：第一，有明确的行政违法行为人。第二，有违反行政法律、法规和规章的事实。第三，依照法律、法规和规章的规定应当给予行政处罚。第四，按照法律、法规和规章的规定，行政违法案件属于本机关管辖。二、在立案阶段应注意的问题。（一）违法主体问题。行政违法主体是指违反行政管理法律、法规，依法应当给予行政处罚，并能够独立承担法律责任的行政相对人。违法主体的认定直接关系处罚案件的合法性，一旦违法主体认定不清或者认定错误，整个行政处罚就不具有合法性，必然导致在行政复议中被撤销或者行政诉讼的败诉。按照国家有关法律规定，作为违法主体的当事人是“公民、法人或者其他组织”。1、公民（自然人）的认定。依据《民法通则》关于公民（自然人）行为能力的规定，对公民（自然人）身份的认定，一般应以身份证为准。但是，《行政处罚法》第25条规定了公民（自然人）免予处罚和从轻处罚的条件，即不满14周岁的人有违法行为的，不予处罚，责令监护人加以管教；已满14周岁不满18周岁的人有违法行为的，从轻或减轻行政处罚。执法人员在执法实践中应注意确定当事人承担行政责任的程度。2、法人的认定。《民法通则》第36条规定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”包括企业法人、机关事业单位法人和社会团体法人。执法实践中，①认定行政机关、事业单位、社会团体以《法人登记证》（法人登记文件）为依据；②企业法人应根据企业法人登记管理制度，以当事人的《企业法人营业执照》上登记的内容为依据。3、其他组织的认定。依据最高人民法院《民诉意见》第40条的规定,其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：（1）依法登记领取营业执照的私营独资企业、合伙组织；（2）依法登记领取营业执照的合伙型联营企业；（3）依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业；（4）经民政部门核准登记领取社会团体登记证的社会团体；（5）法人依法设立并领取营业执照的分支机构；（6）中国人民银行、各专业银行设在各地的分支机构；（7）中国人民保险公司设在各地的分支机构；（8）经核准登记领取营业执照的乡镇、街道、村办企业；（9）符合本条规定条件的其他组织。4、几类特殊情形的违法主体认定。（1）特殊形式的公民认定。①个体工商户的认定。依照最高人民法院《民诉意见》第46条规定，对未起字号的当事人在处罚时以其营业执照上的业主为主体；对起字号的当事人处罚时以业主为主体，同时注明字号，而不能以字号为当事人。②个人合伙的认定。依照最高人民法院《民诉意见》第47条规定，在行政执法实践中，不应以个人合伙的字号名称作为行政相对人，应该以共同合伙人作为共同行政相对人，有2个列2个，有3个列3个，合伙人共同承担法律责任。如果有依法核准登记的字号的，在法律文书中注明登记的字号（如：系××县××农资店合伙人）。（2）个人独资企业的认定。个人独资企业是依据《个人独资企业法》在中国境内设立的，由一个自然人投资，财产为投资人个人所有，投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体。因此,执法实践中，应以营业执照上的企业名称为被处罚主体，同时注明负责人，而不应该以投资人或负责人的公民姓名作为当事人。（3）合伙企业的认定。根据《民诉意见》第40条的规定，合伙企业是经依法登记并领取营业执照的营利性组织，在诉讼中享有诉讼当事人地位，并不以全体合伙人为诉讼当事人。合伙企业应作为其他组织看待，以合伙企业的核准登记的字号为当事人。同时，在行政执法实践中，要特别注意与个人合伙的区分，关键在于是否领取合伙企业营业执照。（4）分支机构的认定。①法人“依法设立”且“领取营业执照”的分支机构。符合《民诉意见》第40条规定的“依法设立”且“领取营业执照”这两个条件的分支机构，属于“其他组织”的范畴，在行政处罚中，以《营业执照》上登记的字号为当事人为妥。②法人非依法设立或者依法设立，但没有领取营业执照的分支机构。根据《民诉意见》第41条规定,在这种情况下,以设立该分支机构的法人为当事人。注意：对分支机构已申请工商名称预先核准，并领取其他相关许可证件，但未领取工商营业执照的，处罚时也应以设立该分支机构的法人为当事人，不能以其他许可证件的字号作为当事人，也不能以工商部门的预先核准名称作为当事人。（5）企业分立、合并后的认定。《民诉意见》第50条及第51条的规定，①实施违法行为的企业合并的，以合并后的企业作为当事人；②实施违法行为的企业分立的，以分立后的企业作为共同当事人。（6）企业撤销或者注销后的认定。①企业实施违法行为后因破产等原因撤销的，应当将清算组织作为当事人；没有清算组织的，以作出撤销决定的机构为当事人。②企业实施违法行为后注销的，应当将清算组织作为当事人；没有清算组织的，以负有清算责任的主体为当事人。③企业在实施违法行为后还未完成撤销或者注销以前，可以将企业作为被处罚主体进行立案。（二）管辖权问题。管辖权的基础是处罚权，行政处罚案件管辖权问题是属于立案阶段应解决的重要问题。在执法实践中，要注意避免造成行政处罚超越管辖权的不当行为，造成行政处罚决定的无效或引起行政诉讼。（三）立案案由问题。案件定性只能在集体讨论后才能最终确定，故在此之前涉及“案由”或违法事实初步定性时应规范描述如下：涉嫌+违法行为+案。（四）立案审批问题。执法人员对依法应当给予行政处罚的案件，应当及时填写《立案审批表》，报本部门负责人批准。未经本部门负责人批准，不得违反法定程序立案调查。（五）追溯时限问题。《行政处罚法》第29条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”。若违反行政处罚追溯时限规定办案，该行政处罚将不发生任何法律效力。（六）重复处罚问题。《行政处罚法》第24条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。不能对其他执法部门已立案处罚的同一违法行为，再次进行立案；对未满十四岁当事人的违法行为，也应注意要按规定不予立案处罚。第二部分调查取证一、调查取证概述调查取证是行政执法部门运用法律、法规和规章规定的各种专门方法和有关措施，发现和收集证据，揭露和查明违法事实，查获违法行为人，并防止其逃避管理和处罚的活动。专门方法是指围绕案件事实而进行的各项调查工作，包括询问当事人、现场勘验、鉴定以及提取证据等；有关措施是指为确保专门调查工作的顺利进行，所采取的一些行政强制措施，如查封、扣押、强制拆除等措施。证据是指用来证明案件真实情况的一切事实，包括书证、物证、证人证言、当事人陈述、现场勘验检查笔录、视听资料、鉴定结论等。二、证据的种类（1）书证。以其记载内容证明当事人违规违法行为真实情况的文字（含符号、图画）。如合同、协议、图纸等。（2）物证。能够证明当事人违规违法行为的真实情况的物品和物质痕迹。如被破坏的树木、草坪，占道堆放的物品，在建筑物上乱涂乱画等。（3）证人证言：证人就其了解的和看到的违规违法行为所作的陈述。生理上、精神上有缺陷或障碍，不能辨别是非，不能正确表达意志的人，不能作证人。（4）当事人的陈述。当事人的陈述，是指在行政执法案件中，当事人就有关案件事实情况向行政机关行政执法人员所作的陈述。包括：①当事人对自己实施行政违法行为的自认；②当事人说明自己没有实施行政违法行为或行为轻微的辩解；③当事人检举揭发他人行政违法行为事实的陈述。（5）现场勘验检查笔录。对发生违规违法行为的现场进行检查时作的笔录。（6）视听材料。可以重现违规违法行为的原始情况的拍照录相录音材料，这是物证的一种保全措施。（7）鉴定结论。具有相应资格的鉴定人员运用专业知识或技能对办案人员不能解决的专门事项进行科学鉴定后所作出的结论。如施工噪音污染严重案件的查处，必要时请环保行政主管部门组织监测并作出鉴定结论。三、调查取证阶段应注意的问题。（一）询问笔录应注意的问题。询问笔录是行政处罚案件中的重要证据，办案人员在做询问笔录时应注意：1、基本要求。细致、准确、精炼、严谨，注重抓住询问内容的关键点，事先可对调查的问题进行必要的设计（调查前熟悉案情，列出询问路径题纲——做好案情准备、心理准备、物证准备），在调查过程中侧重对当事人陈述的各环节与已收集到的物证、书证或其他证据进行印证（形成证据链），可以印证的便以有效证据确定下来；无法印证时，说明正是本案证据链条当中的薄弱点，调查人员应当以此为突破口开展更为深入的取证工作。2、制作询问笔录的要素问题(“五何”要素)。①何人:当事人和行政相对人的姓名、单位、住址、职务、是否法人、身份证号等。②何时:案发时间、违规行为起止时间。涉案时间应问清年月日，不得有“大约”、“可能”、“估计”等词语，对时间差距太远，前后矛盾的要注意问清。③何地:案发现场所在地的路名、门牌号、固定参照物等的详细地址。④何因（事）:原因、经过、为什么以及违法行为的表现形式等。也就是当事人从事违法行为的事实部分的询问。⑤何果:结果、后果。（违法行为引起的危害后果）3、询问笔录用语与形式问题。询问笔录的事实内容一定要客观真实、言简意赅，文字精炼，字迹清楚，语句通顺，标点正确。切忌随意取舍记录的内容，不能将检查人员的主观推断掺入其中，以保持其原意不变；不得使用模糊性语言，也不得使用“也许、大概、可能”等不确定性词汇等，使用数量词要准确。在询问笔录的结尾部分必须有被询问人注明的“以上笔录内容共※※页已看过，记录属实”，且被询问人要在笔录材料上逐页签名或按手印。此外，笔录的修改之处均必须由被询问人签名或按手印确认。4、询问应注意的其他事项。一人被问。即询问必须单独进行，不得“开座谈会”。二人在场。即办案人员必须二人在场。三种对象。即被询问人有三种对象：当事人、证人、被侵害人。四项义务。即被询问人有四项义务：配合调查；接受询问；如实陈述；确认笔录。五项权利。即被询问人有五项权利：知情权，知道为何事被谁询问；请求回避权；陈述申辩权；阅读修改笔录权；人格受尊重权。六项注意。即办案人员应注意：表明身份，简要提问；听取陈述，如实记录；全面调查，客观取证；抓住重点，注意策略；掌握时机，指明违法；宣传法律，适时教育。（二）现场勘验（检查）笔录应注意的问题。现场勘验（检查）笔录是在执法过程中依法对案件发生现场进行检查所作的书面记录,属于证据类的执法文书。现场勘验（检查）笔录是以文字的形式固定现场情况，它与现场照相、录像以及现场提取的物证互为补充，互相印证，能全面客观地反映与案件有关的地点和物证现场情况，是直接证明案件现场情况的书面凭证，是查明违法行为、收集违法证据、直接取得第一手材料的重要方法，是重要的直接证据。1、基本要求：全面、真实、客观记录检查现场与案件可能有关的事实；笔录空白处应当划“/”，并按照格式文本的要求填写。一案多个现场或同一现场多次检查的，不能结合起