第七章府际关系

DangDaiZhongGuoZhengFu当代中国政府主讲人:张福磊目录导论第一章宪法第二章政党与多党合作制度第三章立法机关第四章国家元首第五章行政机关（上）第六章行政机关（下）第七章府际关系第八章司法机关第九章第三部门与基层自治第十章政治发展与政府发展DangDaiZhongGuoZhengFu第七章府际关系第一节府际关系的历史变迁第二节构建中央选择性集权体制第三节推进地方分权改革第四节地方行政层级设置改革教学内容第一节府际关系的历史变迁1.府际关系的词源2.国内学者对府际关系的理解一、什么是府际关系1.府际关系的词源:府际关系（Inter-GovernmentalRelations，IGR）源于美国20世纪30年代新政的实施和联邦政府为克制大萧条时期的经济社会恐慌所作的全面的努力。其定义是指：政府之间以及它们的机构之间的联结、互动、相互依存以及各国官员之间的相互影响。2.国内学者对府际关系的理解（1）政府间关系各级政府间和各地区政府间的关系，包括纵向的中央与地方政府间的关系、地方各级政府间关系和横向的各地区政府间关系以及政府内部各部门之间的关系。——林尚立《国内政府间关系》（2）府际关系中央政府与地方政府之间、地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系。——谢庆奎《中国政府的府际关系研究》返回二、中国历史的府际关系变迁1.中国中央与地方5000年的关系史王旗时代：春秋战国以前战旗时代：春秋战国时代皇旗时代：秦朝至清末帅旗时代：民国红旗时代：1949年以后返回2.建国后我国中央与地方关系的发展轨迹⑴大区制：中央与地方关系的新架构⑵5年热风：1955－1959年的中央与地方关系⑶20年骤雨：1960－1978年的中央与地方关系⑷30年改革：1978至今的中央与地方关系返回第二节构建中央选择性集权体制一、中国府际关系的现实问题1.中国政府高度集权但却并不拥有足够的支配权力。2.地方政府获得了部分自主权力但却缺乏有效的权力监督。3.府际关系存在着“讨价还价”、“互相攀比”问题。二、实施中央选择性集权1.中央集权的长处：（1）有利于提供全国性公共产品和服务；（2）有利于将跨地区外部效应内部化；（3）有利于获得规模经济效应；（4）有利于实现宏观经济稳定：（5）有利于进行收入再分配2.中央集权的短处：（1）中央决策者权力大无边，且不受地方制约，一旦出现决策失误，其危害将是全局性的；（2）中央集权不利于充分了解地方信息。在集权体制下，地方政府偏好于报喜不报忧，经常瞒报压报坏消息，中央无法依据各地居民的真实偏好制定政策，结果造成效率损失；（3）中央集权难以调动各级地方官员的积极性，他们的行动必须与中央保持一致。3.地方分权的长处：（1）有利于促进居民参与地方事务；（2）有利于促进地方政府对地方居民负责；（3）有利于发挥地方政府官员的信息优势；（4）有利于制度创新；（5）可以给地方居民更多“用脚投票”的选择机会；（6）有利于缩小地方政府部门的总体规模；（7）有利于提高效率4.地方分权的短处：（1）它只能有效的提供地方性公共产品和服务，不能有效地提供全国性公共产品和服务；（2）分权难以克服跨地区的外部效应问题，如公共教育、环境保护、市场统一等；（3）分权无法提供公共产品和服务的规模经济效应；（4）分权不能有效解决宏观经济稳定问题；（5）分权难以通过收入再分配促进社会公平。实施中央选择性集权：近几年来，全国各地在金融、税收、工商、质量监督、审计、环保、土地、安全等等方面所产生的问题都和地方政府执行不力或者腐败有关。另一方面，中央政府近年来尽管也多有新政策出台，但一到地方层面，政策执行就成大问题。地方政府要么不执行，要么就曲解中央政策。地方政府问题多，而中央政府又缺失政策执行能力，在这样的情况下，人们的焦点自然放在了中央政府自身的权力上。中央地方关系中的这种现象并非新鲜。中国几千年的历史上不乏这样的情况，甚至在建国以后这种现象也一直没有中断过。一旦有问题，就要中央干预。但干预过多了，发展就缺乏了动力，于是又再去强调地方政府的作用。这就是人们熟知的集权和分权间的恶性循环。我国中央政府在改革中选中了选择性集权,即在集权的同时还要进行分权。就是说在一些关键的方面,从制度层面健全和建设中央的权力。在那些涉及到全国性意义的领域，中央政府要不惜一切代价把权力集中起来，并通过垂直系统行使这些权力。但在有关地方事务的领域，应当视地方政府为一级政府，让地方政府拥有包括地方司法、立法和行政在内的所有权力。例如：1994年全面实行分税制,以加强中央政府的税收能力。国税局的建立使得中央政府有了自身的进入地方的制度。同样,近来在经过很长时间的考量之后又开始实行集权性的中央银行垂直管理制度,意在消除地方政府对金融事务的干预,从而加强中央政府的宏观金融调控能力。无论从哪一方面来看,中央政府的这些着重于制度建设的举措经过一段长期的努力应当是能够有效地增加中央政府的经济控制能力的。第三节推进地方分权改革20世纪80年代以前西方政府在中央与地方政府之间的集权与分权的问题上摇摆。中央政府中央政府地方政府地方政府在中国也是如此集权集权分权分权一、完善制度化分权国外的经验：保障中央集权：中央行使主权独立、经济调控、基础设施、市场体系、调节公平。制度化的地方分权：自主处理地方事务。地方法规、地方公共事务、地方市场、地方安全、地方社会保障。中央不得随意干预地方事务，不得任意限制或改变地方政府的权责范围。国内的改革：经济管理的条块转变。财政体制的分税制改革。（见下页路径图）发展战略：“三线”----沿海-----西部问题：没有完整规划；没有法律依据。借鉴1980年“划分收支，分级包干”1985年“划分税种，核定收支分级包干“1990年对不同地区实行的六种不同包干办法1994年分税制★财政体制的改革1、地方自治：是指国家特定区域内的人民，基于国家授权或依据国家法令，在国家的监督之下，自行组建地方法人团体，依靠地方的人才和财政，自行处理该区域内公共事务的一种政治制度。我国共和国时期实施的地方自治：特别行政区自治、民族区域自治、基层群众自治（社区自治、村民自治）2、地方自治的主要特点：（1）通过宪法或法律明确划定地方自治的范围和职权。（2）地方自治机关的议会议员和行政首长经由地方居民经由直接选举产生。（3）地方自治机关负有推行地方自治和执行中央政令的双重职责。（4）地方自治机关有权通过法律手段抵制中央政府的越权干预。（5）各级地方自治政府在法律关系上处于平等地位。3、我国地方自治需要注意的问题：首先，合理规划地方自治的层级设置，区分地方自治政府与区域性政府。其次，合理界定地方政府的自治权力。再次，规范各级政府间的关系，明确事权。二、推进地方自治建设三、完善府际合作治理1.中央与地方的纵向合作：改革前：在政府间权力分配上，实行中央高度集权。表现：（1）在财政管理体制上，中央预算集中了绝大部分财政资金，地方没有独立的财政管理权。（2）在事务管理权限上，中央与地方之间的关系突出的表现为命令与执行、控制与被控制的关系。（3）在干部管理权限上，党管干部，各级下管两级。改革后：构建多中心合作体制，中央选择性集权体制。返回2.地方政府间的横向合作改革前：在政府横向关系上，阻隔多而联系少。地方政府缺乏追求地区比较利益与发展地方经济的热情，地区经济与国民经济缺乏活力。缺乏合作的主要原因：（1）缺乏合作的内在动力与需求；（2）缺乏合作的物质基础；合作的动因:（1）经济以及社会纽带使得一些地方政府结成利益共同体；（2）以信任为基础的相互合作与支持；（3）政治上相互合作以加强地方与中央谈判时的政策影响力度；长江三角洲改革后：横向联系的扩展一是省级间经济合作环渤海地区西南地区山东省胶东地区二是省内经济协作区广东省珠江三角洲江苏省苏无常地区第四节地方行政层级设置改革一、地方行政层级设置的现状二、行政层级设置过多的弊端三、国外地方行政层级设置状况四、地方行政层级改革的基本思路一、地方行政层级设置的现状一国的层级结构与国家规模(面积与人口)相关。通常国家规模较大，其地方政府层级就较多。国家规模较小，则其地方政府单位的层级就较少，在单一制的中央集权国家中，情况尤其如此。地方政府体系的层级结构是客观形成的产物，它随着一国国情的发展而变化。一般地规模较小的国家层级宜少不宜多；规模较大的国家，只是那些实行联邦制实行地方自治的才适于较少的层级。1.我国1949年以来的地方行政层级变化:第一阶段(1949—1954年)，主要实行大区、省、县、乡四级制，设各级地方人民政府。第二阶段(1954—1967)，实行省、县、乡(人民公社)三级制。第三阶段(1967—1977年)，“十年动乱”期间，是我国行政区划和各级地方政府遭受严重破坏的时期。第四阶段(1978年至今)，省、县、乡三级制和省、市、县、乡四级制同时并行。2.当前我国的地方政府层级设置形式：两级制：直辖市--市辖区（只存在于直辖市的城区）三级制：直辖市—县（郊区）—乡（镇）省（自治区）--设区的市—市辖区省（自治区）--县（自治县、县级市）--乡（镇）省（自治区）--自治州—县级市四级制：省（自治区）--设区的市—县（自治县、郊区、县级市）--乡（民族乡、镇）省（自治区）--自治州—县（自治县、县级市）--乡（民族乡、镇）行政区划名称（一级行政区）省级行政区名称：省、自治区、（直辖）市、特别行政区；（二级行政区）地级行政区名称：地区、盟、自治州、（地级）市；（三级行政区）县级行政区名称：县、自治县、旗、自治旗、（县级）市、（市辖）区、林区、特区；（四级行政区）乡级行政区名称：乡、民族乡、镇、街道、苏木、民族苏木、（乡级）管理区、（县辖）区、（县辖）市（台湾省专设）。我国当前的行政区划省级行政区共34个其中：23个省、5个自治区、4个直辖市、2个特别行政区。两湖两广两河山云贵内藏青陕甘五江二宁四直辖港澳台海福吉安地级行政区共336个其中：17个地区、3个盟、30个自治州、286个（地级）市；县级行政区共2882个其中：1479个县、117个自治县、49个旗、3个自治旗、379个（县级）市、近900个（市辖）区、1个林区、2个特区；乡级行政区近42000个其中：近14500个乡、1092个民族乡、近20000个镇、近6200个街道、181个苏木、1个民族苏木、2个（乡级）管理区、近50个（县辖）区、（县辖）市（台湾省专设）。我国现行行政区划及建制的特点1.四种类别的行政区划建制并存2.三级市建制3.虚实结合制4.地市双轨制二、行政层级设置过多的弊端1.使信息传达放慢，信息量损失和信息失真的概率加大。信息是现代政务、法务赖以运转的最基本依据。按照信息学原理，信息流程的环节越多，信息流动速度越慢，原始信息在流动中越大量地漏损和消失，并且信息内容被放大或者缩小或者过滤。行政层级设置过多，各种自上而下的信息，如中央关于减轻农民负担的精神，就被一级级地缩小和篡改，而减轻农民负担的政策可能得不到完全落实。各种自下而上的信息，也被放大、缩小或者扭曲。比如，一些成绩可能被夸大，一些事件可能被隐瞒，一些真相被掩盖，一些上报的事件被加工和改造。2.使政权运转的成本和机会成本大大上升，成为国民经济的沉重负担。我们建国以来治国的一个模式是，理念上只考虑管理到位、细致和全面，但是不讲管理的成本。3.使政权运作的效率越来越低。多级政权运作投入的成本相当高昂，但是其提供的服务与投入不成比例。并且，它使办事层次增加，办事环节成倍增多，办事的时间成本也加长。例如，同样一项审批，在三级政权体制时，审批权在省里时，乡镇将事项报县里，假定需要县三个部门周转审批，再报省有关部门审批认可，只需两个层次、四个环节。而在五级政权体制时，先要报乡政府，假定有两个科室涉及此事，到县里三个部门周转审批，到地一级，也需要三个部门审批周转，再到省有关部门批准认可，办完此事，需要四个层次，九个环节。三、国外地方行政层级设置状况1.地方行政层级设置普遍实行两级制或三级制。目前世界上近191个国家和地区的统计，地方行政层级多为二、