如何维护公安机关的执法权威

1如何维护公安机关的执法权威杨涛内容提要：公安执法权威是法律权威的一种表现形式，是公安机关“应当享有的威信和公信力”。近年来，我国警察执法环境趋于恶化,警察执法权威受到严重威胁与弱化。针对公安机关执法权威削减的原因，要维护公安机关执法权威，就必须从培育民众法律信仰、提高民警素质、规范引导舆论传媒、规范文明公正执法和加大打击暴力袭警犯罪力度着手。关键词：公安机关，执法权威，维护公安执法权威是法律权威的一种表现形式，是公安机关“应当享有的威信和公信力”，是公安机关履行维护国家长治久安、保障人民安家乐业、促进经济社会发展的重大政治和社会责任的重要保障。改革开放以来，随着依法治国基本方略的深入推进与公安机关内部管理的不断加强，警察执法得到有效的制约与规范，刑讯逼供、徇私枉法、乱执法等侵害人民群众利益的现象减少。但是,暴力袭警、聚众围攻、恶意投诉等侵犯警察执法权威的事件层出不穷,我国警察执法环境趋于恶化,警察执法权威受到严重威胁与弱化,严重削弱社会民众对警察执法社会效果的应有期待,阻碍警察执法对人权保障的积极作用。笔者试从当前警察执法权威缺失的角度对如何维护公安机关的执法权威进行分析和探讨。一、我国公安执法权威消减的主要表现（一）警察权益屡受侵犯随着社会治安形势日益严峻和复杂，由于特殊的执法身份和地位，公安民警的合法权益遭受侵害的现象日益突出。这不仅关系到民警个人的切身利益，而且直接关系到公安机关维护社会公共安全神圣职责的正确履行，影响到公安机关的执法权威和政府形象。1.生命权面临威胁。警察身处打击违法犯罪一线,面对穷凶极恶的违法犯罪分子,警察的生命时常受到威胁。根据权威部门统计,建国以来,全国公安机关共有9000多名警察牺牲,10多万名警察负伤,警察队伍呈现时时有流血、天天有牺牲的局面。警察伤亡的普遍表明我国警察执法权威的不足。2.名誉权易受侵害。当下,民众对警察名誉权的侵害已经成为广大警察反映强烈的社会问题,警察因执行公务被诬告或者陷害的事件时有发生。许多警察名誉权被侵害后得不到应有的赔偿与抚慰,流血、流汗、又流泪成为许多警察的真实写照。尽管只有少数民众对警察进行诬告、陷害,但绝对数量不小,影响极坏。根据浙江省公安厅统计,2003年仅省公安厅指挥中心受理的1256起针对警察的投诉,经查情况不实的就有825起,占总数的65.7%。这些不实投诉不仅导致警察名誉受到伤害,而且反映警察执法权威的丧失。(二)警察现场处置威信不高2《人民警察法》虽然明文赋予警察当场盘问、检查与继续盘问权,使用警械、武器权,实施刑事强制措施与搜查权等诸多现场处置权力,但是根据法律逻辑学的语词解读要求,这里的“警察”是集合概念,而非个体概念,人民警察法的上述赋权行为是针对警察的整体或者职业群体而言的,并非专指警察个体的权力,对于警察个体现场处置威信的确立并无实质裨益。另外,警务实证事例充分表明,公安机关开展警务工作尤其是处置严重暴力刑事案件现场时,往往遵循警队领导指挥、一线警察简单执行命令的警务运行格局,对一线警察的现场处置权过分苛求,极大冲击一线警察的现场处置威信。(三)警察案件裁决权威匮乏基于权利救济对于人权保障促进作用的考虑,我国《治安管理处罚法》第一百零二条明确规定被处罚人对治安管理处罚决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。这是立法拓宽治安管理被处罚人权利救济途径的理性选择,其积极意义应当予以充分肯定,但是,治安管理被处罚人申请行政复议或者提起行政诉讼案件的多寡直接反映警察案件裁决权威的高低,是警察案件裁决权威高低的具体指针。显而易见,治安管理被处罚人申请行政复议或者提起行政诉讼的案件比例越高表明警察案件裁决权威越低；治安管理被处罚人申请行政复议或者提起行政诉讼的案件比例越低表明警察案件裁决权威越高。需要指出的是,当前我国警察执法质量普遍提高,但是治安管理被处罚人申请行政复议或者提起行政诉讼的案件比例仍然居高不下,问题的症结更多在于警察案件裁决权威缺失。(四)警察治安能力难以认同伴随经济发展与体制改革的深入推进,温饱问题与经济发展问题得到初步解决的同时,我国社会进入矛盾凸显期与犯罪高发期,“两抢一盗”等多发性犯罪、严重暴力犯罪与有组织犯罪高发,黑恶团伙仍然存在,影响民众安全感。警察作为同社会公众联系最广泛、最密切的政府公职人员,作为社会治安管理的专门力量,理应积极回应民声反映强烈的治安问题,满足社会公众对公平正义、公共服务、社会稳定与治安良好的新期待。但是,由于警力配置、警务机制与社会治安综合治理等方面诸多不利因素的制约,警察短期内无法满足社会公众的上述期待,治安状况不能令民众满意。由此出现社会公众不信任警察、怀疑警察维护社会治安能力的情况。二、我国警察执法权威消减因素分析（一）不少民众法律信仰缺失法律作为行为规则，其具体实施有赖人们发自内心的法律信仰。诚如美国著名哲学家、法律史学家哈罗德.伯尔曼所言：“法律必须信仰，否则它将形同虚设3[1]。”我们无法期待法律信仰缺乏的人们会尊崇法律、尊重法律的执行者。作为法律的执行者，警察代表的是国家的形象与法律至高无上的尊严，警察执法应然可观具备巨大权威，社会公众理应信仰法律，尊重警察执法。因为“法治的精神意蕴在于信仰，一种宗教般虔诚而真挚的对法的信仰[2]”。然而我国历史漫长的传统农耕社会，实行自给自足的自然经济体制，商品交易的稀缺造成行为规则的短缺，进而造成社会公众潜意识的淡漠，法律信仰缺乏，法律虚无主义盛行。加之我国古代官方机构片面宣传、理解法律的价值与属性，法律被人们普遍视为阶级统治的工具，法律工具主义色彩浓厚，导致占据社会成员绝对多数的普通民众天生畏惧法律、抗拒法律、怀疑法律。我国古代惧讼、厌讼的民族心理就是这一法律情感的真实反映。实际上，“中国古代社会的所谓法治，不过是把法律作为专政的工具而已[3]”。既然社会公众淡漠规则，畏惧法律、抗拒法律、怀疑法律，社会公众缺乏法律信仰也就是必然，怠慢、轻视、抗拒作为法律执行者的警察，难以认同警察执法的价值。(二)某些荣辱观的错位曾经何时，警察是我们社会中的一个非常神圣的职业和形象，社会和群众都将警察职业视为一个神圣的、为人民服务的好职业。然而，在社会主义经济的浪潮中，在警察权力大幅扩充而又缺少制约的坏境中，在部分警察违法乱纪的背景下，警察逐步走向了社会的对立面。警察不再是一个令人羡慕和向往的职业，很多情况下警察成为了少数人发泄对社会部满的对象，殴打警察、对抗警察，成为了跟多人“能力和胆量”的象征。(三)个别警察职业公众形象欠佳根据我国现行法律规定,警察职业准入条件明显低于同为法律职业群体的法官、检察官与律师,警察职业形象不证自明地劣于法官、检察官与律师,甚至有人将警察职业定位为依靠出卖体力谋生的“蓝领”,类似以往社会的“捕快”。许多社会公众只看到警察工作不尽人意的一面,没有看到警察艰难困苦的一面,缺乏理解；一些社会公众片面看待警察队伍整体形象,由对少数警察的非议形成对警察群体的错误认识，进而对整个警察队伍不信任；有些社会公众对取保候审、保外就医等法律措施缺乏了解,误其为徇私舞弊行为,由此产生对警察的不满与对立情绪。（四）有些舆论传媒导向偏颇媒体过分渲染。现代社会是信息社会，各种信息充斥人们的视觉与听觉，导致人们视觉与听觉疲劳。模式化、公式化的先进人物事迹报道已经无法引起人们的足够关注与共鸣，出于提高电视收视率、刺激报纸发行量的需要，新闻媒体片面追求经济效益，一些媒体另辟蹊径，想方设法收集警察队伍的违法违纪事件，4或对某些关于警察的事件大肆渲染和炒作，追求所谓的卖点和看点、捕风捉影、歪曲事实。甚至胡编乱造以产生轰动效应，引起人们的高度关注，以获取更高的经济利益。而这些过多的负面报道与宣传炒作，严重丑化警察，有损警察在社会公众心目中的形象，加剧社会公众仇视警察的心理，降低社会公众对警察的信任，降低警察的权威。（五）一些警察权力失范的影响社会转型伴随着一些体制机制的空缺和不完善，社会规范界定不清晰，为警察权力的异化和寻租提供了更多的空间，他律监督失控，自律又难以做得很好，部分警察在私欲的诱惑下产生权力失范现象，贪污、腐败、渎职等愈演愈烈，尤其以权谋私、权钱交易、权色交易甚至内外勾结违法犯罪等屡见不鲜，这无疑会增加社会公众的质疑和反感，成为影响警察形象和权威的主要因素。有学者将“滥用职权”总结为十种情形：不正当的目的，不善良的动机，不相关的考虑，不应有的疏忽，不正确的认定，不适当的迟疑，不寻常的背离，不一致的解释，不合理的决定，不得体的方式[4]。而这十种情形，在我国警察执法实践中都有体现，执法缺乏系统性和统一性，重复执法、多头执法、交叉执法现象层出不穷，严重影响执法权威。执法效率差、执法不公，往往引起相对人反感和抵触，执法效果大打折扣甚至适得其反。而职能错位、处罚缺位和不到位，增加了违法行为人成功逃避处罚的心理侥幸程度，违法和逃避处罚现象大大增加，执法权威受到挑战。“一切有权力的人都容易滥用权力。这是万古不变的一条经验，有权力的人们会使用权力一直到遇到有界限的地方才休止[5]。”警察滥权现象严重损害了人民警察的良好形象。辽宁省鞍山市公安局常务副局长刘贵涛的分析可谓一针见血：自1991年以来，公安涉法上访问题一年高过一年，到2005年6月，公安部组织的全国公安系统大接访，可以说各地公安机关的涉法上访案件都在成百上千起，其中在有理的上访中有90%以上是警察不能依法正确履行职权造成的……尤其警察腐败成为影响警察权威的最大威胁[6]。重庆打黑期间，最尴尬的，莫过于数百名警察被查涉嫌犯罪，文强、彭长健、罗力等一些警界要员纷纷涉案，连打黑专案组也不能幸免。在打黑关键行动中，重庆市公安局长王立军不得不借助武警。这位局长怒斥涉黑警员：“打黑，打什么黑？比黑社会还黑[7]!此种现象，严重危害了警察的权威。三、维护和促进我国警察执法权威的思考（一）培育民众法律信仰，为维护警察执法权威创造良好软环境民众只有信仰法律，相信法律权威，才能尊重警察的执法权威。因此，促进警察执法权威必须培育民众的法律信仰。一方面，建立健全法律法规，促使警察执法有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，减少执法的恣意，杜绝执法的5地方与部门保护主义，加大对干扰执法行为的查处力度；健全内部监督制约机制，严把执法各环节，预防与减少警察执法违法案件的发生，取信于民，增强法律尊严与警察执法权威。另一方面，西方发达国家的法治进程启示我们，普法与法律观念深入人心是同立法、执法同等重要的工作。法律由精英阶层制定，却不能成为精英阶层的专利，它必须成为天下公器，为社会所有成员熟知。为此，我们要拓宽社会主义法治理念教育的对象范围，社会主义法治理念教育不仅要在政法机关进行，也要针对广大民众开展，确保民众牢固树立法律至上理念与法的统治观念，明确自己享有哪些权利，必须履行哪些义务，增强维护警察执法权威、支持配合警察执行职务的意识。（二）提高民警素质，为维护警察执法权威提供精神活力警察素质的提高是警察权威的内在要求，警察素质高低直接关系到警察组织和警察整体权威。郑关应先生说：“徒善不足以为政，徒法不自以自行。故有其人，然后有法；有其法，尤贵有人[8]。”权威的影响力不只是来自于社会所授予的职务、权力、地位、身份等制度性外在因素，重要的是如何使这些外在因素转化为符合治安管理规律的个体警察本身具有的德、才、学、识所产生的精神活力。当前，公安机关警力增加和素质提高的速度和程度与当今社会发展的速度和治安日趋复杂的程度相比，都是滞后和不相称的。警察权威首先来自于警察的公正、廉洁和高效而非暴力，作为社会公平正义的维护者，作为法律的执行者，执法警察理所当然应当提供社会公平和正义。而腐败则是影响警察执法的天敌，警匪一家往往是腐败的直接后果，如何消除腐败将直接决定着警察执法的公正程度，也直接影响着警察执法权威的形成和发展。而“警察道德化”至关重要，将道德作为首要衡量标准来选拔和任用警察及警察指挥领导人员。“政府的道德化是一条根本出路，政府只有彻底摆脱了腐败问题的困扰，才能够真正的贯彻法律的原则和维护制度的规范，才能带动整个社会的道德提升