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中国农地制度:变迁历史、改革模式及产权问题王朋1一、前言回顾五千多年的华夏文明史,我们不难发现,几乎每一次社会的变革都是以农地制度改革为起点或者与农地制度改革有关。每一次农地制度的改革都深刻地影响着中国社会的经济、政治、文化和社会结构,因此,可以说中国农地制度的变迁历史就是中国社会变革的历史。对于这个关乎国济民生的重大问题,历朝历代的统治阶级都给予了足够的重视,并且将其视为社会发展或革命运动的昀重要内容之一。从部落联盟共同耕作的原始社会末期开始,古代中国的农地制度经历了长达五千多年的“兼并”与“反兼并”的变革历史。直至近现代的几次重大革命运动和农地制度改革之后,才从根本上打破了长期以来封建地主剥削的农地制度,建立了以“耕者有其田”为基本思想的农民土地所有制度。新中国成立以来,农地制度在各项社会改革过程中依旧扮演着重要的角色,20世纪80年代初确立的家庭联产承包责任制成为农地制度改革历史上的一个里程碑,它从制度上保障了农民从事农业生产的合法权益,极大地促进了农民的生产积极性,从而改变了我国农业生产力落后的状况。过去的20多年时间里,随着社会改革和国家工业化的不断深入,我国的农地制度也在家庭联产承包责任制的基础上进行了许多创新的探索,出现了一些修正的模式。这些改革的探索行为,一些是农民和农村社区自发进行的,另一些则是在国家试点的经验基础上通过行政手段推行的。总的来说,这些改革的焦点都集中在如何兼顾农业生产的效率和公平、如何保障农民的长久利益和农地产权归属等方面问题。当前我国农地制度的新情况是,农地制度引起的农业生产小规模化、农业经营主体老弱化和副业化,无法适应现代农业市场化和全球化的竞争需要,从而阻碍了农业生产的发展和农民收入的提高。历史的经验表明,只有适合当前社会和经济发展状况的农地制度,才能满足现实的需要。因此,总结和评价中国农地制度的历史经验和改革开放以来20多年的实践探索,在当前家庭联产承包责任制的基础上进行农地制度的创新显得十分必要。二、中国农地制度的变迁历史农地制度作为中国社会发展和改革的基础性制度,有着很强的历史逻辑联系和时代适应效应。因此,按照历史时序总结不同朝代和社会状态下农地制度改革的经验,对当前和未来中国农地制度创新和改革的方向更有启发意义。1王朋,浙江大学中国农村发展研究院(CARD)研究生。本研究为教育部重大攻关项目(05JZD00013)“我国土地制度与社会经济协调发展研究”的一个专题报告。(一)古代中国的农地制度安排古代中国的农地制度变迁历史始于原始社会末期,经过奴隶社会时期,直至鸦片战争暴发为止。整个发展过程的主要特点是以农地的兼并与反兼并为矛盾斗争的核心,并在这两种状态之间反覆循环。历代王朝和仁人智士都在以往的经验基础上进行各种修正式的农地制度改革,以适应社会经济的发展变化。然而,在封建统治制度下,贵族官吏的强权势力和小农私有经济带来的农地买卖必然使得各种改革都无法取得大的进展,昀终都宣告失败。整个古代中国的农地制度出现过很多种形态,其中对社会经济发展有重要影响的有井田制、名田制、王田制、占田制、均田制和租佃制等。1.井田制井田制是我国昀早的农地制度2,萌芽于部落联盟共同耕作的原始社会末期,经过夏商两代的发展,成熟并完善于周代。关于它的较早且完备的记载是《孟子》中描述的“方里而井,井九百亩,其中为公田。八家皆私百亩,同养公田;公事毕,然后敢治私事,所以别野人也。”由此可以得知,井田是以方块为形共九百亩的耕地,由八家共用一“井”耕种,每家各占私田一百亩,中间一百亩为公田。经过这种方法细分之后的土地形状像“井”字,八家需要先在公田上耕作,以缴纳孟子称之为“助”的劳役地租,然后才能在自家的私田上进行耕作。公私田之分和劳役地租是井田制的两个重要特征,它们也成为了阶级和剥削形成初期的第一个较为完善的表现形式[1]。井田制是一种打上了阶级和国家烙印的村社农地所有制,它的出现意味着原始社会长期以来部落联盟共有农地的制度开始发生变化,并且逐渐向农地私有制转变。盛行于西周的井田制集土地使用、管理和赋税等功能于一体,对当时的生产力发展起到了很大的促进作用,并且成为了奴隶制国家的暴力统治和组织管理经济职能相结合的主要形式[2]。2.名田制3到了春秋中期,随着贵族领主开始狂热地追求私田,公田也日渐荒废,国家岁入难以为继。于是,各国不得不改变劳役地租的税赋制度,井田制也逐渐消失了。商鞅实施的“开阡陌决裂封疆”等一系列改革,使得古老的井田制被彻底废除,贵族领主们的世袭土地所有特权也随之消亡,取而代之的是封建土地制度——名田制。名田制昀突出的特征是在按户籍计口授田的同时,又按军功大小分封不同的爵位和不同数量的土地,并且土地可以进行买卖。每一个在户籍的老百姓都得到了一定的土地,使得国家安稳。按军功封赏土地的制度打破了封建贵族的世袭特权,对封建经济社会发展产生了巨大的推动作用。名田制开创了古代中国历史上土地私有的先河。然而,土地私有制不可避免的矛盾——土地兼并也随着土地的买卖而出现。西汉时期,豪强大量兼并土地,几乎到了“富者连阡陌,贫者无立锥之地”的程度,并且对中央集权的统治构成了直接威胁。加之后来国家不再以军功授田而开始以金银实物为赏赐,名田制开始慢慢消失[1]。尽管有许多仁人智士提出了改进的意见,如贾谊提出“割地定制”的主张,即按分封等级规定相应的土地,严禁强夺超占[3],但依然无法改变名田制彻底消2史学界对井田制是否真正存在过有许多争论,近年来承认夏、商、周三代确实有过井田制的学者和文献趋于多数[2]。3名田制也称受田制,受田者的一个必备条件就是在户籍上必须有名,即以名占田之意[4]。亡的命运。从此以后,土地的兼并与反兼并在中国的封建土地制度史上开始了长达千年的此起彼落的拉锯式斗争[1]。3.王田制为了缓和土地兼并的历史趋势和农民奴隶化的进程,摄取昀高权力的王莽4开始推行以抑制土地兼并为目的的王田制。王田制的核心内容是将土地收归国有、禁止私人买卖土地、将男丁不过八口的家户所占土地限制在一“井”(九百亩)之内和无地农户可按“一夫一妇受田百亩”的标准由国家授予土地。然而,这个看似能够解决“土地兼并”问题的改革方案却很快失败了,前后不到三年时间。史学家们分析其主要原因是“制度又不定,吏缘为奸”,可见本身不明确的制度规定和富豪官吏勾结变相侵占土地,是导致土地占有的两极分化非但未见缓解反有加剧的主要因素。在当时那样一个以分散的单个家庭劳动为主的封建农业生产力水平条件下,与之相适应的只能是封建地主土地所有制以及相伴而生的土地买卖制度。在封建经济体系处于上升的时期,土地小私有经济需要不断分化,土地买卖也不能人为地加以阻断,这种违反客观经济规律的做法也就不可避免地走向失败。这一事实给我们的启示是,在制度不够完善的情况下,希望通过和平的手段从贵族领主手中收回土地和特权是不可能的。后来中国历史发展的进程也表明,只有在经历社会大动乱,推翻旧王朝的时候,才有可能以暴力的手段消灭拥有大批土地的贵族领主,从而比较顺利地推行新王朝的改革方案,使社会运行重新回到正常的轨道[5]。尽管王田制的尝试很快就失败了,但是它为后来的改革者提供了宝贵的经验。4.占田制名田制和王田制的失败,实际上是古代中国农地制度改革中的土地兼并与反兼并浪潮的开始,其后的朝代在推行新的农地制度时,都是沿着几乎相同的历史轨迹前行,当然很多时候会有局部的修正。反土地兼并的改革在此后很多朝代都做过尝试,其中较为成功的是西晋的占田制。实事上,汉武帝时期的董促舒曾提出“限民名田,以澹不足,塞并兼之路”的主张[5],孔光等将其具体化为“吏民名田皆毋过三十顷”[3],限田思想在士大夫中历来就存在,直至西晋时期才正式发展成为占田制。占田制对贵族、官吏和农民的占田数额都作了具体规定,确认了贵族和官吏多占田亩的特权,但又按品级限制其占有土地10顷至50顷不等,而农民和佃客5也可以获得一定的数量,但是佃客的土地归其主人所有。此外还设置了荫客制6,规定了贵族和官吏庇荫佃客的人数,这实际是通过限制贵族官吏占有劳动人手,以限制其占田的数量[6]。5.均田制占田制发展到北魏太和年间,逐渐形成了更加公平和完善的均田制,变消极限田为向贵族、官吏和农民授田[6],其后的北齐、北周和隋唐都沿袭此制。北魏的均田制将土地分为露4王莽在历史上是一个极富争议的人物,因为其用虚伪的手段篡取帝位和将政治经济秩序搞得异常混乱。其推行的王田制也被指责为托“王田制”之古而无实质进步。然而,王田制的推行却从另一个侧面丰富了古代中国土地制度的实践经验和理论思考[5]。5佃客是指由贵族和官吏供养,为其在田地上劳作的农奴。6东晋时期称为“给客制”。田、麻田、桑田和宅地四种,十五岁以上者就可以得到一定数量的田地,其中,只有桑田可以在一定数量范围内进行买卖。此外,新到居民每三口可以得到一亩地建筑屋舍,对老小残疾和寡妇守志者还有一些特殊优惠的规定。这些都使得均田制比占田制在可行性和完备性方面都更进了一步[1]。唐代的均田制规定,农民丁男授田100亩,其中80亩为口分田,20亩为永业田,口分田死后交还国家,永业田则终身不还,贵族和官吏的永业田从20顷到100顷不等。唐代的口分田不准买卖,这些都是从积极的方面培育自耕农,并限制土地兼并[6]。由于农民获得了一定量的土地,农业生产开始恢复,百姓生活逐渐安定,国家财政税收有所增长,均田制对于恢复并巩固封建经济以及缓和阶级矛盾和民族矛盾者起到了非常重要的作用。土地国家所有的均田制成为中国封建历史上昀为有效和周密的农地制度。6.租佃制然而,只要私有的小农经济存在,农民阶级就要不断分化,地主阶级就会不断兼并土地,这是封建土地制度的必然结果。到唐代中期,随着国有土地的日益衰竭和激烈兼并以及大量农民的破产和户籍混乱,使得均田制难以为继,并随着安史之乱的爆发而彻底崩溃。宋朝开始实行不抑制土地兼并的政策,土地的大规模集中促进了租佃制度的发展。租佃制的基本内容是,地主将土地租佃给佃农耕作,契约期满后佃农按照规定上交地租,并可以自行决定离开或继续签订新的契约。租佃制使得佃农对地主的人身依附关系逐渐减轻,固定的地租也使得佃农的生产积极性大为提高,对封建经济的发展起到了促进作用。明清两代的租佃制和雇用关系进一步发展,在南方商品经济发达地区永佃权开始流行。永佃权是指永久租种某块土地的权利,这种对土地的耕作使用权是田面权,和属于田底权的土地所有权相分离且相当彻底。租佃者不仅可以长期使用这块土地还可以将田面权进行出卖、抵押和典当。租佃制尤其是永佃权极大地提高了佃农的生产积极性,农业雇工的出现是农民对封建地主的人身依附关系的进一步减弱。这些都反映了封建社会晚期资本主义萌芽状态的土地关系[1]。(二)近现代中国的农地制度安排19世纪40年代爆发的鸦片战争,以及后来帝国主义国家的长期侵略和掠夺,使得我们国家的政治和经济一直处于动荡状态。整个中国近现代史,外部侵略和内部战争交错发生在当时那个带着浓厚封建色彩的国家里,长期以来都没有一个稳定、自主和强有力的中央政府,这种情况的直接后果就是全国的政治、经济和文化等方面的制度建设尤其是社会生产力的发展停滞不前。然而,作为关乎国济民生的农地制度,是任何统治势力都不能忽视的问题。因此,无论是帝国主义、封建残余势力和地主阶级的代言人,还是农民运动、民主主义革命和无产阶级革命的领导人,都提出土地制度改革作为革命运动的昀主要内容之一。近现代史的几次重大土地改革具有很大的政治影响力,从根本上推翻了封建土地剥削制度,建立了农民土地所有制。这极大地维护了广大农民的根本利益,推动了整个社会的进步,使中国的面貌发生了深刻的变化。1.太平天国运动时期的“土地绝对平均分配”思想19世纪50年代,中国近代史迎来了第一次革命高潮,以农民为主体、洪秀全领导的太平天国运动爆发。这场运动波及17个省,历时14年,广大农民为了实现“土地平均分配”的梦想,进行了不屈不挠的顽强抗争。在夺取政权之后,他们颁布了《天朝田亩制度》,其主要内容是:(1)全天下百姓都可以自由、公平地使用土地,倡导“天下人人不受私,物物归上主”的精神,实
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