新时期城市发展特征与规划应对

新时期城市发展的特征与规划应对王凯中国城市规划设计研究院副院长/教授级高级规划师/博士2015年6月25日一、我国城市发展阶段特征二、未来我国规划发展展望三、京津冀协同发展的创新一、我国城市发展的阶段特征•城镇化加速发展的中后期•经济增速放缓的结构调整期速度换档•社会矛盾凸显城市病爆发期•提升城镇化质量的关键期•步入改革深水区转型艰难期改革攻坚•城市文化的重塑期•生态文明建设的奠基期•区域战略格局优化机遇期“多化”叠合发展速度：从高速转为中速，城市间分化将更加明显发展方式：从数量增长为主转向质量提升和结构优化为主发展动力：从单纯依靠工业化转向更加多元和特色化注：“多化”是指城镇化、工业化、信息化、全球化、人文化、绿色化当前形势的三个特征：速度换挡、改革攻坚、多化叠合（1）城镇化加速发展阶段的中后期中国城镇化已经保持16年高速增长，2014年城镇化率达到54.77%，城市数量从193个增加到658个，处于城镇化加速发展阶段的中后期。若再一味追求城镇化速度将诱发风险。发展阶段：速度换挡中国城镇化现状水平1978年-2013年城市数量变化城镇化过程的S形曲线，资料来源：周一星，19951（2）经济增速放缓的结构调整期2013年，中国人均国内生产总值达到4万元，接近7000美元，已经迈入中等收入国家行列，需要谨防中等收入陷阱。2012年，中国的经济增长速度下降到7.8%；2013年为7.7%；2014年为7.4%，经济增速下行的趋势明显，进入经济增长速度的换挡期。发展阶段：速度换挡0.70.60.50.40.30.20.10.0社会总消费增长率社会总投资增长率国民生产总值增长率1996-2013年中国国内生产总值变化(亿元)数据来源：根据国家统计年鉴历年数据整理1992年-2013年中国经济增长结构图1（3）步入改革深水区的转型艰难期中国改革已进入深水区，涉及政治、经济、文化、社会、生态文明等多个领域。土地、户籍、社会保障、财税金融体制等改革将对城市的发展和建设造成深远的影响。•法律体系未完善、行政干预频繁，违法建设严重。•部门事权冲突，空间资源多头管理运行效率低下。•重形象轻民生、重发展轻保护、重增量轻存量。•大城市“黑洞式”的扩张，城乡对立，乡村衰蔽。发展阶段：改革攻坚三规合一探索刚刚起步违法建设查处实施困难1（4）提升城镇化质量的关键期以土地财政为基础的城市建设资金来源过于单一，2004年到2013年的十年间，全国城市建设用地从30781平方公里增长到47109平方公里，粗放外延的开发建设模式不可持续。城市基础设施投入不足，根据2010年对国内城市排涝能力的专项调研，2008-2010年间我国受调查的351个城市中62%发生过内涝灾害，影响城市安全有序运行。当前城镇化还未进入成熟阶段，仍将维持一定的发展速度与规模，抓住这一关键时机弥补欠账十分重要，否则在城镇化基本完成后留下的是一堆问题。发展阶段：改革攻坚遍地开花的新区建设暴雨后的北京1（5）社会矛盾凸显期，城市病严重城市的快速扩张引发了人与土地、水、生态、能源等资源的紧张关系。环境污染带来的雾霾、饮用水污染、垃圾围城等“城市病”严重。城市包容性不足，农民工市民化亟待解决，特别是新生代农民工对于融入城市的要求更加迫切，处理不当容易引发社会冲突。•老龄化趋势迅猛，2013年全国的65岁老年人比重为9.7%，城市的养老服务供给严重不足。发展阶段：改革攻坚雾霾笼罩下的北京中国社会老龄化发展趋势(新华社图片)历年东中西部地区GDP占全国的比重（%）数据来源：中国统计年鉴1（6）城市文化的重塑期城市文化遗产破坏严重，成片的历史街区被推平，涌现山东聊城、舟山定海、南京老城南等一批影响恶劣的事件，文化传承面临巨大挑战乡村空间被城市蚕食，2000年时拥有363万个自然村，到2010年时只剩271万个，2012年我国现存村落缩减为230万个，文明根基逐步消解当前中国的城市格局即将定型，城市将以怎样的姿态和形象屹立在世界城市之林是我们必须思考的课题——“后工业时代，城市的主要作用是用来流传人类文明的成果”。一个伟大的民族，必须有伟大的文明做支撑一个伟大的文明，必须有伟大的城市来彰显发展阶段：“多化”叠合（城镇化、工业化、信息化、全球化、人文化、绿色化）被严重破坏的城市文化遗产：2004年与2011年聊城古城卫星影像对比1（1）城镇化从高速转为中速城市人口增速将随城镇化相应放缓•城镇化高速阶段的中后期，将逐步过渡为中速•经济增长新常态，就业带来的人口集聚动力减弱•由于基数变大，城市人口规模增速呈现同步且更加明显的放缓态势——1995-2013年城市人口从3.5亿增长至7.3亿，增加了1.09倍，相当于年均递增4.2%；预测2030年中国城市人口将增长至10亿左右，只增加0.37倍，相当于年均递增1.9%。发展趋势：速度趋缓2（注：其中日本的城市化率根据国际惯例进行了调整，日本自己独特的统计数据比其少约20个百分点，会导致比较研究中产生极大误解和偏差）各国历年城镇化率日本的城镇化率校核（注：下方的实线为日本统计的城市化率，也是国内包括联合国常常引用的，但其实只是DID（城镇人口密集区）的占比，而上方的点划线是基于行政区划的城市化率，考虑到町村合并初期会有极少数农民被划入城市地区，因此真实的与国际接轨的城市化率应该基本近似上方线所示数据）中国工程院城镇化课题研究：我国城镇化水平预测图（1）土地扩张速度下降城市土地扩张速度将显著下降•2000年中国657个城市的人口为2.09亿人，建成区面积2.23万km2；2010年城市人口达到3.54亿人，建成区面积4.15万km2；城市人口和建成区面积分别增加69.62%和85.67%。人均建设用地从107m2提高至117m2，远高于我国城市人均占地100m2的建设标准。•新型城镇化确立“以人为核心”的理念，将切实改变以往人口市民化滞后于土地城镇化，传统圈地式的盲目扩张将受到政策的强力遏制。发展趋势：速度趋缓22000/2010中国城市人均建设用地（1）城市间分化将更加明显城市间的分化将更加明显•总体增速放缓后，不同城市的吸引力和门槛存在差异，人口在城市间重新流动选择。发展趋势：速度趋缓22000-2010年城市用地扩张与人口增加协调性分布图（资料来源：“中国城市土地扩张与人口增长协调性研究”，《地理研究》2013.9）•发达地区和城镇化水平相对成熟的城市，未来的主导发展模式将是“精明调整”。•处于工业化中期的城市，未来的主导发展模式将是“精明增长”。•处于经济衰退和资源枯竭地区的城市未来的主导发展模式将是“精明收缩”。（2）从数量增长转向质量提升城市建设的总量依然巨大•从绝对值来看，数量仍然十分庞大，到2030年我国城市人口还将增加约2.7亿，即每年新增近1600万人，与荷兰全国人口数量相当。•户籍人口和非户籍常住人口公共服务相差悬殊，要实现包括住房保障、教育、医疗、文化等公共服务均等化，还需要大量的建设。•与发达国家相比，我国的城市基础设施还有相当的差距，还需要长期的建设加以弥补。发展趋势：质量优化2（2）从数量增长转向结构优化质量提升和结构优化的需求更强•城市中需要根据常住人口规模，配置教育、文化、医疗、养老、科技服务等设施；•住房结构要调整。根据国际经验，我国人均GDP不足7000美元，正处于住房建设的快速增长期，但人均住房面积（以户籍人口计算）从1998年的18.7平方米提升至2012年32.91平方米，已接近多数发达国家的平均水平，与日本1993年的水平相当，而当时日本的城市化率已达到80%左右，并且即将步入住房建设的下降阶段——若延续现有模式，中国存在住房总体过剩的风险。发展趋势：质量优化2部分发达国家的居住水平数据来源：日本总务省《住宅土地统计调查》日本的住宅开工量数据来源：CEIC（中国经济数据库）（2）质量提升和结构优化并举质量提升和结构优化的需求更强•中国的人均资本存量仅相当于发达国家如美国和日本的1/8，在现阶段保持较高的投资水平不仅是可能的，而且也是实现收入快速增长、缩小与发达经济体的差距所必须的。•投资的领域结构将转变为“稳增长、调结构、惠民生”，从住房为主转变为基础设施和公共服务，从商品房转变为各种类型的保障性住房。•投资的地域结构也需要进一步优化。不同区域的发展水平不一，以往的投资也相差悬殊，还有许多地区存在巨大的投资空间。发展趋势：质量优化22010年各省人均资本存量比较（数据源自张军，1952年基准价，单位：万元）我国城市市政公用设施投资占比与国际平均水平（按100计）的差距（注：前两项的多年平均是1978年以来，第三项是2003年以来）（3）依靠工业化转向多元和特色化城市发展的规律使然•步入工业化后期的发达地区，城市发展驱动力将从工业化特征的要素，转向后工业化特征的创新与财富驱动。•城市的信息化水平、国际化程度、人文魅力和生态环境，成为新时期的核心竞争力。国际国内的经济环境•面临全球总需求不振、传统产业产能过剩和欧美再工业化（美国页岩气革命、德国工业4.0等）的多重压力，中国难以延续一味追求工业产能扩张的发展路径。•加快工业转型升级，大力发展服务业，提振内需，走更加多元和特色化的发展道路是必然的选择。发展趋势：动力多元中国城市的驱动力阶段工业4.0：智能生产2（3）依靠工业化转向更加多元和特色化中国区域发展战略格局重构•以“一带一路”和长江经济带战略为标志，中国的区域发展战略从沿海单向开放，梯度发展为主，转变为海陆双向，全面开放的发展格局，全国的发展板块构架、轴带组织和城市体系都将面临调整，许多城市面临新的发展机遇。发展趋势：动力多元2一带一路战略下的总体格局和全国分区（3）依靠工业化转向更加多元和特色化中国特殊的资源环境条件•中国许多地区由于资源和环境条件约束，并不适宜大规模推进工业化。•应立足比较优势，积极发展旅游、商贸、物流、有机农业等，及特色化、差异化的制造产业。发展趋势：动力多元2中国的生态脆弱区和工业化功能区分布（资料来源：国家主体功能区规划的科学院课题组）生态文明建设的奠基期十八大从新的历史起点出发，做出“大力推进生态文明建设”的国家战略决策，新“五化”要求。城市扩张对生态环境的破坏，既是中国在快速发展过程中的被动选择，也包含发展理念不正确、管控不足等主观因素影响。建设生态文明，关系人民福祉、关乎民族未来，当前是观念转变、生产生活方式调整，制度建设的奠基时期。发展趋势：动力多元在城市发展中被侵蚀的农业生态系统1城市发展和政策引导的“方向性转变”从片面追求经济增长，转变为“以人为本、五位一体”•城市必须在经济发展与社会发展、环境保护三者之间寻求适宜的平衡•兼顾效率、公平与和谐，应对人文化、信息化、生态化的多重要求，实现生产、生活、生态协调发展，实现“五位一体”发展从服务经济发展，转变为提供良好的人居环境•体现地域特征、民族特色、时代风貌•从形象工程到民生为重，“功成不必在我”•从“重开发轻保护”转变为实现开发与保护的辩证统一回归以人为本的“五位一体”二、未来我国规划发展展望发展理念1指导思想围绕全面提高城市发展质量，促进人的全面发展，提供良好的人居环境为城市发展的目标，提升城市的竞争力、承载力和魅力，实现中华民族伟大复兴的中国梦。发展目标天人合一、山水相亲（空间关系）城乡一体、互促共进（城乡关系）疏密有致、规模适宜（城镇组织）灵动有序、个性鲜明（城市布局）人文荟萃、古今交辉（文化传承）发展模式2从规模扩张，转变为以品质提升和结构优化为主•问题：资源和环境矛盾日益突出，房地产出现结构性和区域性过剩•转变：处于工业化中期的城市，仍将有一定时期和相当程度的规模扩张。但应“精明增长”，注重“生态修复、空间修补、文脉承续、特色塑造”。从增量到存量，从数量和效率到质量和安全•存量增量：结合自身特点合理安排新城开发与老城更新（包括老工业区改造）的规模与时序，将增量扩张与存量优化有机结合起来•数量质量：从注重数量和效率转为更加注重工程质量与安全