城市防灾减灾与应急管理

城市防灾减灾与应急管理许维胜教授博导同济大学控制科学与工程系系主任同济大学社区信息化与智能建筑研究中心常务副主任报告内容一、城市防灾减灾管理背景二、城市主要灾害及其特点三、城市灾害实例分析四、我国城市防灾减灾管理现状五、城市防灾减灾与应急管理体系构建六、应急管理研究现状一、城市防灾减灾管理背景城市化--放大城市脆弱性--加剧防灾减灾复杂性城市是人口、建筑物、生命线工程、社会财富等高度集中的区域；我国城市化43.9%，今后20年年提高1%，城市人口年增1000万,至本世纪中叶，城市化达到75%。人均GDP1000-3000美元是安全生产事故的上升期，3000-5000美元是高发期。我国“十一五”处“危机高发期”，自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件等呈高频次、多领域发生的复杂态势；城市防灾减灾管理背景03年SARS爆发、05年禽流感蔓延，均引发社会性恐慌；05年吉林石化泄漏事件，引发跨区域恐慌和国际争端；08年南方冰雪灾害，关键基础设施系统相互作用失效；08年初上海市公交汽车爆炸，引起市民恐慌和国民猜疑；09年疆独分子7.5事件，极其恶劣的社会影响和国际影响；汶川地震（08/5/12），舟曲泥石流（2010/8/7），带来巨大的人类灾难突发性灾害事件极易被放大为社会危机，严重威胁人民生命财产安全、社会稳定，甚至影响国家安全防御体系的有效性。更不可轻视“五独分子”的危害！城市防灾减灾管理背景政府的防灾减灾与应急管理水平已成为衡量国家综合国力的重要组成部分，是评价政府工作效率和国家发展程度的重要指标。城市防灾减灾管理背景党的十六大以来，政府全面加强应急管理工作以科学发展观为指导，着实建设应急管理制度体系党和国家把建立完善应急管理体制机制、有效应对各种风险作为构建社会主义和谐社会的重要任务之一。十六届三中、四中全会明确“要建立健全社会预警体系，提高保障公共安全和处置突发事件的能力”。城市防灾减灾管理背景06年1月，国务院颁发《国家突发公共事件总体应急预案》；06年10月，十六届中央委员会第六次全体会议通过“中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定”，把“完善应急管理体制机制，有效应对各种风险”纳入构建和谐社会的整体布局；07年8月，国家颁布《中华人民共和国突发事件应对法》；党的十七大报告：“坚持安全发展，完善突发事件应急管理机制”08年政府工作报告：“要加强应急体系和机制建设，提高预防和处置突发事件的能力；加强对现代条件下自然灾害特点和规律的研究，提高防灾减灾能力”。城市防灾减灾管理背景党和国家重视应急管理工作，实施重典“问责制”03年4月20日，因处置非典疫情不力，孟学农被免去北京市委副书记、常委、委员职务，请辞市长职务；08年9月14日，因“9·8”襄汾溃坝事故，孟学农被免去山西省委副书记职务，并辞去省长职务，副省长张建民被免职；09年9月22日，因三鹿奶粉事件,国务院同意李长江辞去国家质检总局局长职务；河北省委决定免去吴显国石家庄市委书记职务；城市灾害事故接连爆发，都造成了极坏的社会影响，至少有几十名高官引咎辞职或遭免职问责，为此引起极大的社会反响！河南省政府已下发《关于进一步加强煤矿安全生产工作的若干意见》。其中，发生死亡５０人和以上特别重大事故，或一年内发生两次一次死亡３０人至４９人事故的，将对省辖市市长进行停职或免职处理。城市防灾减灾管理背景多数自然灾害无法预知，地方主要负责人承责相对较少。但也要实行“救灾限时问责”，“预警问责”;在重大自然灾害或安全责任事故、群体性事件等影响社会稳定的事件发生时，未及时、有效处置的,“实行否决问责”；足以彰显党和国家防灾减灾的决心！重大安全生产、或群体性、或公共卫生等影响社会稳定事件一经发生“实行否决问责”，行业职能部门领导、主管副市长、尤其是市长（不同解读）。城市防灾减灾管理背景政府承担城市公共管理职责，处关键地位，应发挥主导作用;灾害及其应对工作的复杂性，决定城市防灾减灾是一项系统工程。各类防灾减灾、突发事件应急管理所具有的共性机理（监测、预报、预警、应急、抗灾、救灾、恢复重建等），为政府建立统一管理体制机制法制提供可能和奠定理论基础；城市防灾减灾管理背景改革传统的部门分割管理体制，建立城市灾害预警应急体系，形成快速反应、有效协调的综合减灾机制，科学地制订法律法规，以减少“超常的”政府行为，系统辨识并评价灾害及政府应急管理能力，是从根本上降低城市的脆弱性、增强城市的鲁棒性（健壮性），保证城市长效发展的战略选择！城市防灾减灾管理背景二、城市主要灾害及其特点灾害内涵灾害(disaster)以生存环境破坏、经济损失、人员伤亡等后果来呈现。灾害的发生过程要有一定数量的相互关联、相互制约的致灾因子(hazards)。1994年5月，世界减灾大会对致灾因子与灾害做出了明确的定义：致灾因子为可能引起人们生命伤亡、财产损失和资源破坏的各种自然与人文因素；灾害则是因致灾因子所造成的人员伤亡、财产损失的情况。城市灾害类型：自然灾害、技术灾害、社会灾害。城市主要灾害及特点类型定义灾种自然灾害破坏性自然事件洪涝、海啸、台风、风暴潮、冰雹、雷电、雪灾、低温冻害、干旱、地震、滑坡、泥石流、沙尘暴、火山爆发、龙卷风、山崩、赤潮、水土流失、荒漠化、物种入侵等技术灾害人类认识和掌握技术不够完备或管理失误造成的破坏核泄漏、重大生产安全事故、矿山塌陷、重大污染、化学泄漏、水电气热等生命线工程灾害、信息及通讯灾祸（如全球性网络病毒）、重大航天航空灾难等社会灾害人类的故意行为恐怖事件、火灾、瘟疫传染病（如SARS）、群体性暴力事件、政治性骚乱、经济危机及风暴、商品安全、粮食安全、水安全、金融安全、重大交通事故等表1我国城市主要灾害类型城市主要灾害及特点我国城市主要自然灾害我国属自然灾害频发国家，660多座城市多数面临地质、气象、洪水等单类型或多类型自然灾害的威胁。全国位于地震烈度≥7度的城市占45%；70%大城市、半数以上人口和75%工农业产值分布在气象和洪水灾害严重的沿海及东部平原丘陵地区；大江大河中、下游地区的800多个县市处洪水水位以下；至2005年底，我国地质灾害易发区达到600多万平方公里，约占国土的65%。城市主要灾害及特点区域名称城市化水平指数城市自然灾害强度面积/万km2主要城市灾害类型(按强度排序)Ⅰ1环渤海高度城市化灾害区7.212.7325.7洪水、地震、台风Ⅰ2苏北中度城市化灾害区3.932.915.4台风、洪水、地震Ⅰ3长三角强烈城市化灾害区10.83.347.8洪水、台风、地震Ⅰ4闽浙高度城市化灾害区5.873.497.6台风、洪水、地震Ⅰ5珠三角强烈城市化灾害区13.163.734.1洪水、台风、地震Ⅰ6雷琼高度城市化灾害区4.523.136.6台风、洪水、地震Ⅰ7台湾岛高度城市化灾害区8.354.003.6地震、台风、洪水Ⅱ1东北高度城市化灾害区3.782.4766.0洪水、沙尘暴、台风Ⅱ2华北中高度城市化灾害区4.322.7848.7洪水、地震、沙尘暴Ⅱ3东南中高度城市化灾害区3.762.5883.0洪水、台风、滑坡Ⅱ4西南低中度城市化灾害区2.182.74136.2洪水、滑坡、地震Ⅲ1呼—包低度城市化灾害区4.182.517.7沙尘暴、洪水、地震Ⅲ2河西走廊低度城市化灾害区3.854.0513.5沙尘暴、地震、洪水Ⅲ3天山北麓低度城市化灾害3.813.6315.4地震、沙尘暴、洪水Ⅲ4西北-青藏弱度城市化灾害区0.782.88517.7地震、沙尘暴、洪水表2我国城市自然灾害区划城市主要灾害及特点我国城市主要技术灾害工业生产及工程事故火灾和爆炸城市生命线系统事故（气/热/水/电/信息/交通）交通、海事事故化学品灾害（500多个化工厂坐落在江河边）突发公共卫生事件等城市主要灾害及特点我国城市主要社会灾害恐怖袭击、瘟疫传染病（如SARS）、群体性暴力事件、政治性骚乱、经济危机及风暴、商品安全、粮食安全和金融安全等具有较强的社会属性，多属于公共安全、危机管理和国际政治的研究范畴。最近几年，不同行业、不同利益群体通过各种手段联合起来，争取利益（经济、政治）的行动大有蔓延之势。利益均衡！博奕？城市主要灾害及特点我国城市灾害特点与发展趋势致灾因子不断涌现；重大自然、社会和技术灾害日趋高发、灾情重，灾害损失呈放大和上升趋势，比经济增长更快；不同灾害间的关联性增强，综合性灾害不断增加，次生灾害所占比重呈上升趋势；基于国情和历史阶段，国土划分“优先、优化、限制和禁止”四类功能区，在中共中央党校省部级领导动员大会上胡锦涛总书记提出“经济、政治、文化，社会四位一体”。城市主要灾害及特点三、城市灾害实例分析类型灾种实例自然灾害地质灾害2008年5月12日汶川8.0级地震气象灾害2008年元月南方冰雪灾害洪水灾害1987年8月26日济南暴雨洪灾2007年7月18日济南暴雨洪灾2005年8月美国新奥尔良市水灾技术灾害火灾2008年9月20日深圳舞王俱乐部火灾2008年11月14日上海商学院火灾生命线系统事故1995年1月3日济南市煤气管道（地下电缆沟）爆炸2003年7月3日上海轨道交通4号线事故2008年11月15日杭州地铁湘湖站坍塌事故重大工业工程事故2001年7月17日上海沪东造船厂龙门架倒塌事件2008年9月8日山西襄汾“9·8”特大尾矿库溃坝事故环境污染事件2007年9月21日宁波LG甬兴化工有限公司丙烯腈泄露事件2007年5月无锡太湖蓝藻2005年11月松花江污染事件表3城市防灾减灾实例(不含社会灾害)城市灾害实例分析城市灾害实例分析2008年5月12日汶川8.0级地震建筑抗震设防标准过低、区域差距大，应急管理工作基础薄弱，救灾物质储备不足，公众防震减灾意识差；行政管理部门应急运作各司其职，多针对单一灾种，属于分部门的单一灾害救援模式，缺乏部门间协调机制。地震救援中，突然的跨部门、跨行业的协调困难，没能有效地配置各方面的救灾资源；专业救援人员明显不足，多来自消防部队厂矿，专业设备配备有限；城市灾害实例分析应急人员储备匮乏，尤其心理医生严重不足，对灾民及救援人员的心理重建进展缓慢，未达到预期效果；及时反应机制缺失，未能及时评估灾情，合理调配救灾资源，延误最佳救灾时机；灾害侦测评估不力，未能有效使用卫星、军用无人机等侦测手段，获取灾情信息；地质运动活跃和自然灾害频发的地区，须提高相关设防标准，加强区域性专业救援队伍建设。城市灾害实例分析2008年元月南方冰雪灾害10日到28日，14个省(区、市）7786万人受灾，直接经济损失220.9亿元；电力：电力来源格局不合理；铁路：总体运力不足；结构不合理；应急措施不足，抗风险能力弱；公路：路网未建立近距离绕行分流应急措施；无统一调度管理体制；城市公共设施：部分城市长时间停电停水，足显城市供电、供水、交通等公共设施缺乏抗风险能力（过载）。煤、电、路三系统出现了循环问题。相关技术支持不足（除冰、换内燃机车等）！城市灾害实例分析对灾害的反应严重滞后，一周后各地政府才开始救灾，增加救灾难度，付出沉重代价；灾害应急管理、协调、沟通等方面的机制明显缺失。因某些煤炭储量足的省份限制供应，大发电厂发电受限，影响应急救援。温总理几度亲临现场，但始终未能宣布进入应急状态！制度机制力量未得到显现。城市灾害实例分析1987年8月26日济南暴雨洪灾（死亡39人）城市排水泄洪基础设施陈旧、功能缺失、设计标准过低，容量严重不足，泄洪通道小清河洪水倒灌。城市灾害实例分析城市灾害实例分析2007年7月18日济南暴雨洪灾预警（橙、红）信息不准确，加剧了灾害的破坏性；城市日新月异，但市区排水系统更新改造（标准）严重滞后。老城区沿用几十年前的管线系统(城市燃气管道类同)（青岛旧城原排水设计基于40万人，现已超过100万居住人口，功能良好）；城建规划设计时未结合地势变化（平地已成盆地）科学论证排水系统，标准偏低甚至严重错误；分区、分单位、分行业，各自为政，缺乏统一管理的制度，导致难以规划、设计和建设统一的排水系统，水患难除；城市灾害实例分析2005年8月美国新奥尔良市水灾三大警示