公共教育收费制度改革在近代中国

公共教育收费制度改革在近代中国ResearchonChineseModernEducationalChargeSystem浙江大学教育学院商丽浩Abstract:ThisarticleobservesduringthetransformationofmodernChina’seducationalsystem,thedevelopmentprocessonpubliceducationalchargesystem.Theresultsdemonstratethatthedevelopmentofpubliceducationalchargesystemwasaffectedbymanyfactors.Empiricalstudyshowsthatitwasanimportanttunneltoraiseeducationalfunds,andthereweredifferentdevelopmentaldirectionsbetweenhighereducationandbasiceducation.内容提要:本文探讨在中国教育近代化过程中，近代公立学校收费制度的萌发、确立和调整过程。近代公立学校收费制度的发展受政治、经济、教育发展目标等多重因素的制约。近代公立学校收费逐渐成为吸纳教育资金的重要渠道，但近代教育收费模式改革并非是单向度的，在高等教育由公费津贴制向有限收费制转化的同时，初等教育也在由全价收费教育向免费教育过渡。1公共教育收费制度改革在近代中国二十世纪末的教育界正在经历着一场与二十世纪初十分相似的重大改革，这就是从公费津贴制转向教育收费制，由无偿教育转向有偿教育的变革。两次改革都在世纪之交的社会变革中酝酿产生，都是在教育经费的危机中从背景走向前台。虽然近代教育收费已成为我们今日社会生活背景的一部分，然而对近代教育收费轨迹的追寻，对其意义的评判或许会有益于当代教育收费模式的建构和发展。一公共教育收费制度的萌芽在近代社会到来之前，教育收费被传统官方教育机构和高等教育机构拒之门外，它只在民间进行普通教育的私塾和书馆中自生自灭。清代前期，从国子监到府学、州学、县学，官学拒教育收费于千里之外；从书院到义学，由政府拔款和民间筹捐共同创办的公共教育机构同样难寻教育收费的足迹。这些学校教养合一，学生不仅免费入学，而且领取公费津贴。这种制度不仅诱导整个社会风气，同时与向民众开放的科举制度相配合，使中下层人士源源不断流向官僚阶层，从而成功地压抑贵族豪强势力，保证大一统的皇权基业稳固。传统的免费教育是选士教育的副产品，是绅衿阶层的特殊福利。皇权、科举、寒士、儒学，有序地组成一条巨链，使传统高等学校和官立学校安然泊淀于免费教育的港湾。然而，清末社会山雨欲来，飓风鼓帆，维系公费津贴制度的缆绳日渐松散。在鸦片战争后的二十年，中国新式学堂仍如此柔弱，尚需公费津贴的保护。因而学堂收费制度的步步发展与公费津贴制的剥落层层相应。1861年总理各国事务衙门筹设近代第一所官办新式学堂——京师同文馆，恭亲王上奏请求厚给学生薪水，其目的是因学堂中难保无寒酸之士，必须对学生优加体恤，才可希冀其用志不分。这个意图在1882年北洋学堂招生章程也一览无余：“细揣情由，似由赡银稍薄，未足招徕。今本大臣将该学堂原定章程学生每月给赡银一两改为月给四两，俾一经入选，八口有资。庶寒畯之家，咸知感奋。”1优厚的公费津贴也给学堂来了一定的压力，它使学堂在道义上陷于无立锥之地，使学堂经济负担加重。京师同文馆开办之时，士林风气尚属闭塞，士子不仅考虑求学时的待遇，看重学后的效益，更受传统伦理文化的束缚。以至京师同文馆的天文、算学馆招考正途人员时，竟出现愿投考者：“一有其人，遂为同乡、同列所不齿”的现象。2“不齿”反映了道义上的判断，与顽固派对于洋务学堂的攻击如出一辙：“藉升途、银两以诱之，是重名利而轻气节。”31862年，京师同文馆额定常年经费约7000两；额定膏火银1080两；到1879年，膏火银已达7000两。1863年上海广方言馆额定常年经费6500两，膏火银1460两。膏火银支出约占洋务学堂经费的四分之一强，然而优给膏火2未必能唤来大批高质量的生源，洋务学堂学生普遍素质不高，以至于毕业时所剩无几。士子顾虑重重，新学在士大夫精英层严重受挫，洋务学堂优给膏火并非洋务大臣所愿。甲午以后，新学鼓荡，风气渐开，学生从天南海北走来，变革的力量从四处聚集，新式学校的生源供需紧张状况趋于缓和。办学者开始首鼠两端：膏火过于优厚，恐旧学之人为膏火而来；尚过于菲薄，恐有才有志者竟未肯来。曾宣称反对膏火制的启蒙思想家梁启超仍为中国第一所综合性大学---京师大学堂设置500名膏火额，大学堂常年经费为188680两，膏火银39850两，饭银占21000两，后两者相加占常年经费的三分之一。这使学生因饭银方便，纷至沓来。由此，京师大学堂管学大臣孙家鼐一改往日的态度，由提议酌给膏火以示体恤，转而向清廷推荐西学总教习丁韪良的提议：不给膏火，但给奖赏。1897年张之洞建议湖北自强学堂取消膏火，“官出全资，又恐启无志向学，专图口腹者滥厕之弊”。4在新旧教育嬗变交替之际，旧学尚未退出历史舞台，在新式学堂内，新学生仍可藉旧学通过科举制度获取功名和荣耀，新式学堂在渡过了生源匮乏的危机后，如何提高办学质量和效益就提上了议事日程。甲午战争以后，新式学堂改变以较高的淘汰率来控制办学质量的方法，而试图直接控制生源质量以消除旧学的不良影响。在这种情况下，学校收费被用作调节学生入学目标与学校培养目标错位的手段，个人交纳的学杂费用成为个人向往新学的证明。新旧教育目标变化，学校教养职能分离，为近代教育收费制度的实施进一步扫清了道路。维新运动的启蒙，使人们认识到近代学校的教育目标是使人民具有谋生之才智技艺，以为富国富民之本。学校不仅是造士的埸所，也是培养普通国民的机构。“有恒心而无恒产”自古以来作为士的标志，它已不能表述近代社会学生群的特质。学子必须通过分年制教学结束学业，进入社会各行各业。教育目标的变化，抽空了维系公费津贴制度的思想资源。张之洞在《劝学篇》中提出：学堂并非专养寒士之所，膏火为书院之积弊。在中国为新式学堂筹谋经费之时，西方学校的收费制度提供了范例。西方学校的收费制度早在洋务运动时期传入我国。1882年王之春出使西欧，注意到德国学校：“在乡为乡学，每人七日内出学费一本纳，在城为城学，每人一月出学费一喜林。如或不足，地方官捐补”。5甲午战争以后，中国执政者开始主动派员考察日本的教育。日本学校的收费制度不仅为批评膏火制度提供了武器，也为中国学校收费制度提供了样板。1898年，姚锡光在《东瀛学校举概》中写道：“其在学校之修脯衣食、住房、书籍诸费，无不由学生自行交纳者。计其所费，实远过于中国从师受学之资”。6罗振玉在《教育世界》中向国人介绍日本教育：“学生入学，必具束修等费，惟寻常小学为国家义务教育，不收束修。”7然而，公共教育收费的实践远远落后于观念的发展，1902年，官立学堂收费制度仍处于萌发状态。表现之一，张之洞提出湖北各学堂，除小学堂永不收费外，其余学堂两年后收取学费。外省来附学的学生应缴纳学费。表现之二，1902年中国第一个由国家颁布的《壬寅学制》做出了学堂收费的规定。但此一时期，学堂收取的费用没有明确的界定，如张之洞规定湖南学生在湖北就学者每名每年缴100元，这100元非现代意义上的学费，而是包括寄宿费、廪膳、衣装书籍、纸墨等费。3《壬寅学制》对此没有作明确说明。另一方面，张之洞收取的湘学生学费是由湖南商界等筹捐代缴，学堂并非向个人收费，而是运用政权力量强制某一群体缴纳。《壬寅学制》虽规定由个人缴纳学费，但学制流产，未能实施。学校收费制度尚处于模糊不清，投石问路的试验阶段。二公共教育收费制度的确立随着近代社会的深入，教育收费的逻辑在发生变化，角色在转换，障碍被节节打通。1904年《癸卯学制》的颁布标志着近代公共教育收费制度的正式形成。二十世纪初，清政府实行新政，教育成为救亡图存的手段，政府行政的重心。政府不仅有办理高等教育，兴办普通教育的义务；而且承担建立各级官学，引导社会兴学的使命。兴学过程中，传统的各级官学、书院和义学等旧学机构在向新式学校转变，原有经费已不敷使用，因而建立官立、公立、私立学校的资金保障体系成为迫在眉睫的任务。在开掘财源，筹款兴学的过程中，朝野一致提出收取学费以兴学。张之洞首先论证学堂收费的优点，收费不仅可以使“学广”，尚能使学生“无争”、“志勤”。梁启超也无奈地意识到，官费兴学“其力之不逮，上下所同认也”，因此学堂“不能不望民间之自开”。8学堂收费和征学校税一起成为筹款兴学的方法。1904年中国第一部正式颁布和实施的学制中，清政府从两方面规定了学费作用。一方面，将学费视为“可期持久而冀扩充”的筹资渠道；另一方面视之为控制学生的工具，认为“学生以经费不需自出，不免怠惰旷废，不肯切实用功，更兼不守规矩，视退学为无关轻重。”9这种解释与当时河南清理财政局的中下层官僚态度相映照：“学费一项其收入之盈绌颇足验教育事业之盛衰，并可以观社会生计之程度。”10可以看出学制制定者急躁强硬和一厢情愿的心态。与学界中人对学费的理解相比较：“就国家一方面言之，为谋教育之普及，故而行义务的、强迫的教育，则以不收授业料为原则，而就受利者一方面言之，则纳受业料适又为其应尽义务。”11清政府将兴学之责御之于学生，又将学生视为控制对象的片面性暴露无遗。清政府对于学堂收费管理不仅具有初创期的特点，并兼有新旧杂糅的特色。《癸卯学制》明确规定收取的费用系指学费，官立的初等小学堂免费，以期推广教育。规定私立学堂收费不受制约。清末新式官立和公立学堂中仍残留着公费津贴制度。不少学堂：“学膳不分，统收在内，又似偏重膳费”。“除常年供膳外，复发津贴制服、图书文具。”121907年各省学生缴纳费用总额约为134万两，而学堂在服食费用上消耗约达270万两。其原因正如江西财政说明书中所言：“各学堂本应查照部章办理，无如风气闭塞，虽膳宿各费全由堂中相认，尚有退缩不前之势。”清末新式学堂是社会革新的先锋，学堂在对社会产生有力撞击之时，因冲破重重阻力而消耗自身已聚集起的能量。以钱铺路，使供血不足的学堂元气大伤。民初，由于历史的惯性和新式学校的生源短缺，在中等和高等公共教育机构内，公费津贴制度仍在向前滑行。为此，1912年教育部颁布《教育部公布学校征收学费规程令》和《征收学费令》，规定：凡按月收费之学校，学生欠费两月不缴，及按学期收费之学校，学生在入学后两个月若不4缴学费，均应由该校长令其退学。规定中学堂若不收或低收学费需获得省长批准。当时各省学校收费的规程也纷纷出台，如黑龙江规定各校自费生如拖欠膳费，学校可函请警察机关就近催缴。然而，1913年美国哥伦比亚大学师范学院院长保尔孟禄考察了中国教育发展后，仍指出当时中国学校为学生提供了一切，包括学费、住宿、膳食。他认为这种做法十分危险，会使学生将教育视为个人的权力。在他看来，中国文化长于处理私人事务，弱于管理公共事业；中国急需要一种为公共事业服务的新理念，学校必须为培育这种精神做准备；因而建议若有可能，学生应该做更多的贡献。13随着近代化过程的深入，社会对教育的需求逐渐发展，至二十世纪二十年代，学生纳费上学已成为普通常识，许多学校不允许不纳费的学生上课、进校。然而，社会需求与教育公共投资的匮乏所造成的矛盾不断促使教育收费高涨。教育收费如脱缰的野马，学校收费项目急骤增多，学杂费急速上扬。从下表中我们可以对三十年代家庭负担的教育成本和学校收费状况略窥一斑。二十世纪三十年代初教育收费状况单位：银元/年A:国立中山大学各部学生个人平均支出费用14B:学生个人平均教育直接成本15C:公立学校年昀高学费定额16D=C/46公立学校学费与人均国民收入之比17E=B/46教育直接成本与人均国民收入之比大学4564004087％870％中学2802003270％434％高小1012049％43％初小1011024％22％三、公共教育收费制度的调整教育收费本身含有两种冲突的成分。一方面，它可以满足兴学需要，增加教育投资