公益基金会信息披露制度研究

民政部2010年社会组织理论研究部级课题报告公益基金会信息披露制度研究主持人：叶良芳所在单位：浙江大学完成时间：2010年10月10日项目主持人：叶良芳（浙江大学光华法学院副教授）项目参与人：胡炜（浙江大学光华法学院副书记）赵骏（浙江大学光华法学院讲师）夏忠彪（宁波大学法学院副教授）带格式的:缩进:首行缩进:4.9字符公益基金会信息披露制度研究叶良芳胡炜赵骏夏忠彪【摘要】随着我国公益基金会的超速发展，一些公益基金会的诚信问题开始受到社会公众的关注和质疑。要提高公益基金会的诚信度，关键要建立自律与他律相结合、透明公开的信息披露制度。公益基金会信息披露是捐赠人行使知情权的必要前提，是公益基金会实现善治的重要手段，是提高公信力的有效途径，是预防腐败的有力措施。目前，我国公益基金会信息披露主要存在信息披露的内容太少、信息披露的渠道太窄、信息披露的时效太长、信息披露的主体太少单一、信息披露的弹性太大等问题。完善公益基金会信息披露，必须明确信息披露的基本原则，扩大信息披露的内容范围，妥设信息披露的具体程度，增加信息披露的主体，改进信息披露的方式。【关键词】公益基金会；信息披露；透明原则；监管成本一、问题的提出2010年1月22日，中国“首善”、江苏黄埔再生资源利用有限公司董事长陈光标在工行江苏分行的一个会议室里作出一个惊人之举：将以个人名义募集的善款4316万元中的3300万元现金（另有1016万元支票）垒成砖墙，向公众展示。浙江大学光华法学院副教授。浙江大学光华法学院研究员。浙江大学光华法学院讲师。宁波大学法学院讲师。带格式的带格式的带格式的带格式的这些现金将被装入近8万个红包里面，每个红包从1000元到2000元不等，由数十名捐款人亲自奔赴西部的新疆、西藏、云南、四川等老少边穷地区发放，给贫困家庭送红包。这一举动被媒体称作“陈光标式”慈善。①对于陈光标这一高调的慈善活动，不少人认为，这是精心设计的作秀、炒作。对此，陈光标也坦然承认，但同时又指出，他这种作秀是让“需要帮助的人及时得到帮助”。这一潜台词的背后，是对现有慈善公益组织的不信任。根据比较优势原理，企业家的专长是经营企业，慈善公益组织的专长是济贫救困，企业家不通过慈善公益组织，而是跳出专业槽，直接冲在第一线，将善款亲自发放到捐助对象手中的做法，不符合社会分工基本原理，不利于整个社会福利的提高。但是，如果慈善公益组织的运作机制不健全，资金信息不透明，善款流通成本高，就会“逼使”“逼迫”部分捐赠者选择直接捐赠的方式。值得注意的是，陈光标的上述行为并非完全是个人行为。在所募集的善款中，他本人仅捐资300万元，其他其余都是企业家、公务员、普通百姓等近五百余人响应其号召倡议所捐的。这表明，对慈善公益组织的不信任，不仅仅是个别人的观念意识，而可能是一种社会风潮。我们通过对《公益时报》发布的“2008中国慈善排行榜—个人榜单”的研读，得出以下数据：①央视《新闻1+1》节目：《“陈光标式”慈善》，2010年1月25日，，2010年7月15日。表1：中国慈善排行榜—企业家（个人）榜单捐赠方式及捐赠数额表①单位：人、万元类别捐赠总人数捐赠总额直接捐赠成立基金会捐给民间组织两种以上方式捐赠人数比率（%）捐赠数额比率（%）捐赠人数比率（%）捐赠数额比率（%）捐赠人数比率（%）捐赠数额比率（%）捐赠人数比率（%）捐赠数额比率（%）149164981.519966.44106649.7664.6453.3654003.273020.1326483.8316.051510.0726447.9216.03注：捐赠总人数是指当年排行榜所列名单人数，如果捐赠是以夫妇二人名义共同进行的，计1人；排名并列的，计数人。捐赠总额是指当年排行榜所列名单共同捐赠的数额。选择人数是指当年排行榜所列名单中选择特定捐赠方式的人数，捐赠数额是指特定捐赠方式涉及的捐赠数额，比率分别是指特定捐赠方式选择人数、捐赠数额占捐赠总人数和捐赠总额的百分比。捐赠方式中，捐给民间组织包括捐给机构，两种以上方式包括直接捐赠、设立基金；直接捐赠、捐给民间组织；直接捐赠、捐给机构等。在上榜的149名个人中，选择直接捐赠为99人，占捐赠总人数的66.44%，捐赠数额为106649.76万元，占捐赠总额的64.64%；选择捐给民间组织的为30人，占捐赠总人数的20.13%，捐赠数额为26483.83万元，占捐赠总额的16.05%。两种捐赠方式的数额对比明显，这还不包括选择两种方式中均兼有直接捐赠的情形。这表明，在捐赠方式上，直接捐赠成为个人捐赠的首选，远远高于捐赠公益基金会等民间组织。另外，根据民政部的统计，2008年社会捐赠情况如下：表2：2008年社会捐赠与上年比较表②单位：万元①数据来源：刘京主编：《中国慈善捐赠发展蓝皮书》（2008），北京：中国社会出版社，2009年，第197—219页。所有项目和数据经过换算。②数据来源：《中国民政统计年鉴》，北京：中国统计出版社，2009年，第108页。部分项目和数据经过换算。指标2007年占当年捐赠比率（%）2008年占当年捐赠比率（%）比上年增减（%）社会捐赠总计1483874.37640006.5414.9民政部门直接接收捐赠664407.844.784988485.365.30650.8慈善总会直接接收捐赠41424527.921878920.224.59353.6各类社会组织接收捐赠405221.527.3077260110.1190.7上述数据表明，2008年全年，社会各界捐款总额中，约三分之二2/3流向了民政部门，约五分之一1/5流向了慈善总会，约十分之一1/10流向了社会组织。这既说明公益基金会依然具有较大的募资潜在市场，也说明公益基金会在吸收捐赠方面与政府部门存在较大的差距，。同比之下，在公益基金的调配、管理、发放捐款方面的能力方面，公众还是更相信信任政府而怀疑不信任公益组织。在调配、管理、发放捐款方面的能力公益基金会募捐能力积弱不强，原因是多方面的。其中，公益基金会信息披露制度不健全、不透明可能是最主要的原因。据中国青年报社会调查中心对全国31个省（直辖市、自治区）共计15796人进行的一项调查显示：在“公众对受捐机构有什么样的要求”的项目中，“透明度高”成为第一要求，48.2％的人选择此项，第二个要求是“捐款资助项目符合个人意愿”（37.7％）；32.6％的人希望是“有可靠的政府背景”；31.5％的人会选择“社会知名度高”；28.2％的人选择“口碑比较好”；还有19.5％的人希望捐款更方便。另有11.3％的人表示“不太考虑机构因素”。调查发现，公众对当下公益机构的信任度普遍不高。表示对公益机构的透明度“非常满意”或“满意”的仅占23.5％；表示“不满意”或“非常不满意”的占31.9％；还有44.6％的人感觉“一般”。①改革开放为我国公益基金会的发展带来了契机。1981年7月26日，中国青少年发展基金会成立，这是新中国第一个基金会。之后，各类基金会的发展如雨后春笋般地纷纷涌现，不断壮大。进入2004年6月1日，香江社会救助基金会获民政部批准成立，温州市叶康松慈善基金会获浙江省民政厅批准成立，分别成为自《基金会管理条例》开始实施后我国第一家全国性和地方性的非公墓基金会。20世纪90年代以后，特别是近年来，随着我国国民经济的发展和物质文明、精神文明的进步，各类基金会纷纷涌现，基金会更是发展开始进入快速发展增长期。截止2009年底，全国共成立基金会1597个，职工人数10414人，捐赠现金收入共计535983.6万元，捐赠实物折价171102.7万元。其中，公募基金会943个，非公募基金会643个，境外基金代表机构11个。②特别令人瞩目的是，2004年才出现的非公募基金会以平均每年年均近200家的速度迅速增长，已经成为公益慈善事业的一支重要生力军。随着公益基金会的数量和规模的迅速扩张，公益基金会的公信力，包括公益慈善项目运行与管理的规范化问题，内部管理与信息公开问题，捐款使用透明度与资金使用效率等问题开始显现，特别是一些重大事件①《民调：透明度高是公众对公益机构第一要求》，《中国青年报》2010年7月8日，第7版。②数据来源：《中国民政统计年鉴》，北京：中国统计出版社，2009年，第196—199页。的发生，如2000年云南丽江妈妈联谊会财务造假案、2002年中国青少年发展基金会挪用资金案、2007年中国关心下一代健康体育基金会工作报告造假案、2008年中国工商银行四川绵阳涪城支行用“抗震救灾特别费”为本行职工购买名牌运动鞋案等，严重损害了慈善事业在公众心目中的神圣形象，也引起社会各界对基金会诚信度的公开质疑。①汶川地震在极大地激发了社会各界的捐赠激热情的同时，也引发了深层次的情和理性思考，基金会等公益慈善机构的透明度逐渐成为社会公众和捐赠者选择受赠机构的首选条件选因素。根据《公益时报》网站对选择受捐机构的首选因素的在线调查，结果显示：有可靠的政府背景的，占2%；社会知名度高的，占5%；透明度高的，占80%；方便的，占3%；捐款资助项目符合个人意愿的，占10%。②因此，公益基金会信息公开、透明已经成为制约每一个公益基金会乃至整个公益行业的生存与发展的瓶颈。“透明为王”，公益基金会要提高社会公信力，必须从信息披露制度切入。现行的公益基金会披露制度究竟存在哪些问题？实践中公益基金会信息披露存在哪些值得改进的地方？公益基金会究竟应当披露哪些信息？以什么方式披露？向哪些人披露？等等。这些问题的厘清，对于规范公益基金会的治理，提高公益基金会的公信力，促进公益基金会良性发展，具有十分重要的现实意义。二、公益基金会信息披露的必要性①本文只指明曾经发生过上述事案，而不评论这些事案所涉事实的真伪问题。②，2010年9月20日。完善的信息披露制度有助于提高社会公众对公益基金会的信心，提高社会公众的慈善公益意识，从而有助于推动整个慈善公益事业的发展，增进社会福利。（一）公开的信息披露是捐赠人行使知情权的必要前提基金会是英美法系中的一个概念，大陆法系国家通常采用财团法人的用语。一般认为，二者是同一个概念，但也有人认为，二者的制度内涵是不同的。财团法人概念在于强调财产的“进”（成立人的捐助行为），基金会的概念在于强调财产的“出”（使用人的公益行为）。制度形成的路径不同影响到基金会制度的两大法系的制度特征：大陆法系的财团法人制度具有鲜明的私法特征，普通法系的基金会制度具有鲜明的公法特征；大陆法系的财团法人制度着眼于捐助行为，普通法系的基金会制度着眼于内部控制行为。基金会到底应当属于私法场域，还是公法场域，这是在构建我国基金会制度时必须回答的问题。①我们认为，基金会和财团法人的概念虽然有各自的适用语境，但二者的差别主要是形式上的，而非实质性的。事实上，无论是大陆法系国家的财团法人制度，还是英美法系国家的基金会制度，都是兼具公法与私法的特征，都是既强调基金会（财团法人）的自治，又强调基金会（财团法人）的他律。而在制度设计上，都是赋予基金会（财团法人）独立的法人资格，其财产来源于他人的捐赠，捐赠之后，原财产所有人丧失对捐款的所有权，但该财产只能用于特定的公益慈善目的。换言之，基金会（财①税兵：《慈善基金会的自治与他律》，载陈金罗、刘培峰主编：《转型社会中的非营利组织监管》，北京：社会科学文献出版社，2010年，第187、197页。团法人）在本质上是一种公益信托，即委托人将财产交付给受托人按照特定的目的管理和使用，从而使第三方受益的行为。既然概念的称谓只是形式上的，重要的是内容，因此，有必要分析，在公益信托中，委托人既然已经将财产的所有权转移出去，为什么还能享有一定的权利，对捐赠财产管理使用予以一定的监督（这其中当然包括要求信息披露的权利）？这是因为，公益信托，实际上是一种附条件的赠与行为，信托财产的所有权自信托