农村土地制度改革：国际比较研究

农村土地制度改革：国际比较研究中国社会科学院农村发展研究所宏观经济研究室编社会科学文献出版社2009年7月目录前言党国英东欧转型国家中的土地产权改革：问题与前景奈杰尔·靳万维护越南土地改革过程中的平等潘万黄市场制度和法治框架下的美国农地征收、征用经验文贯中许迎春中美土地利用规划对比分析李茂日本农业土地制度的变化与展望：基于食物一农业政策相关问题的探讨中川聪七郎苏格兰的土地改革及其对中国的借鉴意义党国英中国的土地产权与土地市场发展刘守英《物权法》中的几个土地权利问题黄小虎中国农村土地管理制度的构建叶剑平金晓月农地承包关系长久不变与农村双层经营体制创新朱启臻杨汇泉从中共十七届三中全会决定谈中国相关土地法规修订蔡继明惠江林业物权与林农权益保护周珂侯佳儒统筹城乡土地改革和制度建设王小映征地补偿议价程序的法律研究程洁“稳定并长久不变”的土地承包经营权的权利构造与制度重塑——基于党的十七届三中全会文件的思考高圣平加强登记制度建设，积极推进农村土地的权利化和市场化李凤章农村地权制度建设面临的挑战杨一介当前中国农村土地政策调整的若干问题党国英前言2008年10月，由中律原咨询公司赞助，中国社会科学院农村发展研究所邀请国内外关注农村土地制度的十几位学者在北京举行了一个小型国际研讨会。会议的主题是中国农村土地管理的法制建设和国际经验比较。本书汇编了参会学者的18篇文章。这里先对本书呈献的论文作一大略介绍。英国利物浦大学奈杰尔·斯万教授的论文《东欧转型国家中的土地产权政革：问题与前景》考查了第二次世界大战以后几个东欧国家土地产权制度的历史沿革。作为社会学家，斯万教授十分重视文化资本和社会资本对东欧农民政治经济地位的影响。他的论文还对中国和东欧国家在农村土地制度方面作了比较分析。斯万教授对土地制度的分析引入了经济学家容易忽视的一些因素，对我们开阔研究思路很有好处。越南河内农业大学潘万黄先生的论文《维护越南土地改革过程中的平等》全面介绍了越南近20年的农村土地制度改革状况，并分析了土地政策对社会公正的影响。美国三一学院经济系文贯中教授和中国留美学生许迎春撰写的《市场制度和法治框架下的美国农地征收、征用经验》全面介绍了美国的农地制度、土地市场以及美国政府在农地征用中所遵行的主要法律依据，特别是对警察权、征收权、区划管理和农田管制制度作了重点讨论。论文认为，美国在成熟的市场经济制度和法治框架下所积累的农地征用经验或许对中国有不少可供借鉴之处。文贯中教授在会议讨论中还充分阐述了深化中国农村土地产权制度对中国加快城市化的意义。国土资源部信息中心李茂女士的《中美土地利用规划对比分析》介绍了美国土地资源管理制度的历史演变过程和目前美国政府的土地制度管理基本框架，并基于美国的经验探讨了中国制定土地利用规划的主要思路。日本爱媛大学中川聪七郎教授的《日本农业土地制度的变化与展望：基于食物--农业政策相关问题的探讨》系统介绍了日本农村土地制度改革的基本过程，分析了土地制度对日本食物保障的影响。作者对日本政府推进农业规模经营的政策持保留意见，认为这项政策不利于提高日本的食物自给率。长期以来，我们关注这样一个农村土地领域的基本问题：日本实行土地私有制，为什么没有出现土地占有的两极分化?这篇论文对回答这个问题多少会有启示意义。党国英教授的《苏格兰的土地改革及其对中国的借鉴意义》一文介绍了英国苏格兰地区农村土地制度的主要变化过程，特别分析了苏格兰地区围绕土地权利发生的社会冲突以及化解这种冲突的一些政府措施。该文还介绍了苏格兰的土地征用政策。刘守英教授的《中国的土地产权与土地市场发展》一文从政策演进和地方实施两个角度，回顾了过去30年中国土地市场演变的历程。文章认为，中国在坚持和稳定农户土地承包经营权的前提下，农村土地承包经营权市场经历了从自发到规范的过程；农地转非农用市场，逐步转为国家征用和政府垄断土地一级市场，形成“两种权利体系、两个市场、两种土地法律体系”的二元土地市场格局；集体建设用地市场经历了从改革初期的敞开进入，到保留农民自用的通道，再到农村企业改制后农民无力自用而进入非法领域的过程；国有建设用地管理则经历了从纯计划的无偿划拨走向有偿使用和经营性用地的“招、拍、挂”市场化出让过程。文章在分析三大类不同权属土地市场演进的基础上，提出了如何保护农民土地权益、消除城乡二元土地市场格局的政策建议。黄小虎先生的《物权法中的几个土地权利问题》对《物权法》中涉及的有关农村土地的条款作了十分细致的讨论，特别分析了这些条款之间的某些逻辑缺陷。但文章认为，从总体上看，《物权法》在社会主义市场经济秩序建设方面将发挥重要作用，在中国立法史上具有重大意义。中国人民大学公共管理学院叶剑平教授和研究生金晓月的《中国农村土地管理制度的构建》从中国农村土地管理制度的缺失人手，分析了建立城乡统一土地市场所需要的制度条件和管理条件，提出建立以用途管制为导向、以保护产权人权益为目标、构建一套适应中国农村经济发展的土地管理制度的设想。中同农业大学人文与发展学院朱启臻教授和杨汇泉博士的《农地承包关系长久不变与农村双层经营体制创新》讨论了中国农业的基本经营制度。文章认为，现有土地承包关系保持稳定并长久不变，有利于形成多种形式的双层经营体制。社区合作组织、专业合作组织、家庭农场、农业企业等都可以成为双层经营中“统”的层面的主体，有利于解决分散农户技术采用和与市场接轨的问题。中围农业的特点决定了农户分散经营的现状还会长期保持，因此健全各种类型的农业社会化服务体系是农村双层经营创新的重要基础，也是双层经营的重要形式。清华大学政治经济学研究中心蔡继明教授和清华大学法学院惠江同学的《从中共十七届二中全会决定谈中国相关土地法规修订》一文根据中共十七届二中全会有关农村土地制度的规定和改革开放以来的实践，对中国目前有关土地的法律法规提出了一系列修改完善的意见。文章认为，执政党的意识应该上升为国家的法律，从而在实施城乡统筹的发展战略中使广大农民公平有效地分享工业化和城市化的成果。在此次研讨会上，蔡继明教授还态度鲜明地主张强化农民的土地产权，从基本制度上实现“耕者有其田”。中国人民大学法学院周珂教授和中国政法大学侯佳儒博士的论文《林业物权与林农权益保护》讨论了中国林权改革的基本问题。文章认为，产权是林业管理的关键，也是林业可持续发展的核心问题。中国的林权改革对农村土地改革有诸多启示，二者有相通之处。中闻社会科学院农村发展研究所王小映教授给会议提交的论文《统筹城乡土地改革和制度建设》讨论了统筹城乡土地政革的三方面问题，分别是赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权；改革集体建设用地使用制度，建立城乡统一的建设用地市场；改革征地制度，建立符合市场经济要求的土地征收公正补偿机制。作者熟稔中国农村土地改革的基本脉络，对问题的讨论细致入微是其显著特点。清华大学法学院程洁副教授的论文《征地补偿议价程序的法律研究》集中讨论了土地权利和国家征地权之间的关系。文章认为，合理的征地补偿应当基于征地双方的有效议价过程。这一议价过程虽然并非应该完全由市场决定，但是也不应当是政府的单方定价。为了减少征地纠纷、维护土地财产关系的稳定性，应当通过立法固化某些实践中行之有效的议价权利和程序，并给予其法律保障，特别是司法保障。中国人民大学法学院高圣平副教授的论文《“稳定并长久不变”的土地承包经营权的权利构造与制度重塑》，对中共十七届三中全会发布以后在土地立法方面可能发生的变化作了细致的法理分析，重点讨论了“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”这一原则将引起的立法变更问题。文章认为，这一原则意味着土地承包经营权将没有存续期间的限制，土地承包经营权将被永佃化。永佃化的土地承包经营权要求重构土地承包经营权的权能。现有制度虽然明确承认了土地承包经营权的占有、使用、收益权能，但对其处分权能作了较大限制。在土地承包经营权权能的完善中应着重于其处分权能的完善。其中，明确区分债权性处分和物权性处分很有必要。对于转包、出租等债权性处分，不改变土地承包经营权主体，在契约自由理念之下自应允许；对于转让、互换、入股等物权性处分，以改变土地承包权主体为特征，在完善农村社会保障和剥离土地承包经营权的社会保障职能的前提下，应当给予充分保障。上海大学法学院李凤章副教授向会议提交的论文是《加强登记制度建设，积极推进农村土地的权利化和市场化》。文章认为，中国农村土地的权利化和市场化水平均较低，承包经营权不但年限较短，而且转让需要经过发包方的同意，并且不允许抵押。宅基地使用权虽然没有时间的限制，但也不能转让和抵押。至于集体建设用地，也禁止出让、转让、出租用于非农业建设。任何集体外的人需要使用农村集体土地从事建设的，都不能直接向集体购买土地使用权，而只能首先通过国家将该土地征收为国家所有，然后再从国家手中获得该土地的使用权。这些规定限制了土地市场的发育，应予逐步修订。中国社会科学院农村发展研究所杨一介博士的论文《农村地权制度建设面临的挑战》以民事法理论为基础探讨了农村地权制度建设的法律问题。文章认为，当前中国农村土地制度建设的重点应该是在城乡一体化背景下，建立具有科学法理基础的地权体系。农村地权制度建设首先应当解决地权移转的局限性和财产权规则之间的冲突，建立以民事法为基础的统分结合的双层经营体制。中国社会科学院农村发展研究所党国英教授的《当前中国农村土地政策调整的若干问题》讨论了中共十七届三中全会召开以后全社会围绕土地政策调整所发生的一些认识分歧。未来一个时期，中国农村改革的重心之一是土地管理政策的调整。这次会议围绕这样一个重大主题展开学术讨论具有重要现实意义。可以认为，参与此次会议的学者就下述问题有基本共识：第一，农村土地制度改革的关键是确立农民的土地财产权，通过明晰产权的一揽子改革措施克服现有土地管理制度的法理缺陷，建立城乡统一的土地管理制度，使土地制度能兼顾社会公正和经济效率。第二，土地制度改革要为建立城乡统一的土地要素交易市场提供保障，形成合理的土地要素价格形成机制。第三，国家在土地管理方面的主要职能是通过规划管理确保土地要素的公共品属性得到合理利用，避免在土地交易中与民争利，并以中立姿态维护土地交易的基本秩序。指导原则不能替代细节管理。土地政策调整涉及大量具体政策界限的把握，而在这方面我们的经验十分不足。这次会议注重国外土地政策调整经验的归纳和比较，以期帮助我们加深对自己问题的认识，减少改革工作的失误。可以肯定地说，这次会议达到了预期目的。在这里，我要特别感谢参加这次会议的所有专家学者。几位外国学者欣然接受我们的邀请，不远万里到北京来参加会议。他们对中国的农村土地制度改革表现了极大兴趣，在会议期间和中国学者充分交流了看法。参加会议的国内学者多是土地制度研究的资深专家，他们的到会提升了会议的学术水准。中律原咨询公司总裁张乐伦女士、总裁助理杨睿女士对这次国际研讨会的顺利举办给予极大支持。中国社会科学院农村发展研究所所长张晓山教授、副所长杜晓山教授始终关注会议筹备进程并参加了会议的讨论。杜志雄教授、杨一介博士、罗万纯博士以及王蕊女士为会议的举办做了大量事务性工作。社会科学文献出版社皮书出版中心主任邓泳红女士对本书的出版给予大力支持。我在这里对他们的积极贡献深表谢意。中国社会科学院农村发展研究所农村宏观经济研究室党国英2009年2月北京