政策终结

政策终结陈旭一、政策终结的概念二、政策终结的特征、适用情况三、政策终结的地位、意义四、政策终结的原因、类型与方式五、政策终结的障碍六、政策终结的策略一、政策终结的概念“终结”一词，在生活中经常用到。顾名思义就是终止、结束之意。它一般是指某一活动事物在时间和空间上的终止或结束。众多学者对政策终结下了定义：►狄龙认为，政策终结是政府当局对某一特殊功能、计划、政策或组织，经过深入评估而加以结束或终止的过程►丹尼尔斯认为，政策终结是对政府项目、政策、组织的终结，也是组织为削减预算对自身的调适和政府服务民营化而产生的削减。►布鲁尔定义政策终结为：“公共部门对某一功能、计划、政策或组织，加以审慎的结束或中止”。我们认为：政策终结是公共政策的决策者通过对政策或项目进行慎重的评估后，采取必要的措施，以中止那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策或项目的一种行为。政策终结发生在政策评估之后，是人们主动进行的，是提高政策绩效的政策行为。政策终结是一种承上启下的行为，不仅代表旧政策的结束，而且象征着新政策的开始。如下三种情况都可以看作政策终结：（１）政策使命的结束；（２）失误政策的废止；（３）稳定的长效政策转化为法律。二、政策终结的特征、对象、适用情况（一）政策终结的特征（三）政策终结的适用情况（一）政策终结的特征1.强制性。一项政策的终结总是会损害一些相关的人、团体和机构的利益，遇到强烈的反抗。因此，往往靠强制力来进行。2.更替性。政策终结意味着新旧政策的更替，是政策连续性特殊表现。3.灵活性。政策终结是一个复杂而又困难的工作，必须采取审慎而又灵活的态度，处理好各种动因和关系。（二）政策终结的适用情况政策终结主要是针对以下四种情况进行1.已经实现了政策的既定目标；2.发现政策背离了既定目标；3.发现政策完全是多余而无效的；4.政策的实施引发了更为严重的问题。政策终结的地位和意义（一）政策终结的地位（二）政策终结的意义（二）政策终结的地位政策终结在政策过程中的地位主要表现在两个方面：一是政策终结宣告了旧政策的结束；二是政策终结预示着新政策的启动。政策终结在政策的周期循环中担负着承上启下、开拓未来的任务，是政策过程中不可或缺的一个环节。（一）政策终结的意义1.节省资源。因为政策终结意味着政策活动的结束，某种机构、规划、惯例的终止，以及有关人员的裁减。因此，政策终结可以减少人力、物力、财力的无效消耗，从而节省有限的政策资源。2.提高绩效。当一项政策在实施中失败，无法解决所面临的政策问题时，旧政策的终结就意味着新政策的启动、新规划的诞生以及相关机构和人员的更新与发展，这无疑有利于更好地解决问题，促进政策绩效的提高。3.避免僵化。政策僵化，指一项长期存在，没有及时予以终结的政策，在发展变化了的环境下，继续执行该政策，不仅不能解决问题，反而成为解决问题的阻力与障碍,带来严重的不良后果。政策终结可以避免政策僵化。4.优化政策。政策终结有助于促进政策优化，表现在两个方面：一是政策人员的优化；二是政策组织优化。政策组织的优化是公共政策优化的核心内容,优化的政策人员只有在优化的组织机构中才能制定和执行优化的政策。三、政策终结的原因、类型与方式（一）政策终结的原因（二）政策终结的类型（三）政策终结的方式（一）政策终结的原因1.财政困难。财政赤字、税收减少等而导致政策或项目的终结；2.政府的低效率。即政府机构的效率太低、成本太高而导致政策或项目的终结；3.政治意识形态。意识形态以及价值观念的改变或冲突导致政策或项目的终结；4.行为理论的变化。即关于人性、行政管理和社会服务应如何提供方面理论的变化导致政策或项目的终结；5.学习。采用“试错法”方式，在政策实践中学习，随时终结那些错误的政策或项目。除了节省政策资源，提高政策绩效等原因外，政策终结的原因还在于政策系统本身的自我更新的特性：一是政策系统是一个不断进行新陈代谢的系统，必须随着社会经济的发展以及国际形势的变化制定新的政策，而有时只有推陈才能出新，政策终结包括了这种推陈出新的过程；二是政策系统也是一个不断与周围环境互动、修正自身的过程。无论是可利用的资源、所要解决的问题，还是政策的环境都处于一种不确定性变动的可能中。（二）政策终结的类型政策终结有四种类型，它们所遇到的阻力依次递减：（1）功能的终结。即终止由政策执行所带来的某种或某些服务。（2）机构的终结。伴随着政策终结进行的机构缩减或撤消，就是机构终结。（3）政策本身的终结。（4）项目的终结。即政策的具体项目以及执行措施的终结。（三）政策终结的方式1.政策废止2.政策替代3.政策合并4.政策分解5.政策缩减6.政策的法律化1.政策废止即直截了当宣布一项政策的废止。政府根据政治、经济和社会经济形势的发展变化，不定期地清理、废止了大量不合时宜、过时了的政策。例如，我国加入世贸组织后，全国人大常委会和国务院当即宣布废止了830余项与WTO规则不相符合的国家法律、法规和政策。2.政策替代指用新政策替代旧政策，但所面对的政策问题和政策目标基本没有改变。新政策对旧政策的补充、修正，目的是更好解决旧政策没有解决或根本解决不了的问题，以满足目标群体的政策需求，实现政策目标。3.政策合并指旧的政策虽被终止，但部分实际功能并没有被完全取消，而是将其合并到其他政策内容中去。方式：终止的政策内容合并到一项现有的政策中或者把两项或以上终止的政策合并为一项新政策4.政策分解就是将旧政策的内容按照一定的规则分解成几部分，每一部分形成一项新的政策。例如：单位保障—养老保险、失业保险、人寿保险、医疗保险、生育保险等。5.政策缩减就是采用渐进的方式，逐步对政策进行终结，其目的是有效缓解因政策终结所带来的巨大冲击，逐步协调各方面的关系，减少那些不必要的损失。例如：物价政策改革6.政策的法律化一项长期实行确立的有效的政策，经过立法机关或授权立法的行政机关审议通过，上升为法律或行政法规。这是另一种意义的政策终结。五、政策终结的障碍1.相关者的心理抵触2.现存机构的持续性3.行政机关的联盟4.利益集团的阻碍5.程序上的复杂性6.社会舆论的压力7.高昂的成本1.相关者的心理抵触那些与政策相关的人员都愿意看到政策继续存在下去，却很少有人喜欢听到计划失败或计划改变。这种心理上的抵触往往在政策面临终结时会表现的尤为明显。对政策终结存在抵触心理的主要有三种人：（１）政策受益者；（２）政策制定者；（３）政策执行者。这三类人的心态，往往成为政策终结的首要障碍。这种心理障碍的存在，又使人们在解释政策失败时，常常倾向于从环境因素中去寻找原因，而不愿检讨政策本身的失误。2.现存机构的持续性政策执行机构有如其他社会政治组织一样，都具有寻求生存和自我扩张的本性，哪怕它已经无事可做，没有再存在的必要，情况也一样。这就给政策终结带来很大的困难。机构的持续性表现在三个方面：（１）机构的惯性；（２）机构的生命力；（3）机构的动态适应性。3.行政机关的联盟执行某项政策而获既得利益的行政机关，往往会在政策面临终结时结成联盟，共同反对政策终结。这些反对终结的行政机关，一方面会要求其内部成员齐心协力共同抵制终结；另一方面则互相团结、拉拢和接近政府内外有影响的人士抵制终结。4.利益集团的阻碍由于公共政策大多涉及利益与价值的分配，因而各利益集团必然千方百计地努力影响公共政策。当政策终结迫在眉睫时，反对政策终结的利益集团为维护既得利益，必然会采取各种合法或非法的途径如游说或行贿等，以阻止政策终结。利益集团的存在，使得公共政策终结更为困难。5.程序上的复杂性任何政策的确定和组织机构的建立，都是通过一定的法律程序进行的，同样，政策的终止和组织机构的撤消，也必须按照法定的程序来办理。程序上的复杂性往往影响政策终结的及时进行。立法机关在考虑终止某项政策或法律时，往往顾虑重重，举棋不定。因此,许多政策经终结行为因此受阻于法律的滞后性。6.社会舆论的压力通过报纸、刊物、广播、电视等新闻媒介所形成的社会舆论，会对政策终结产生较大影响。西方国家称社会舆论为与立法、行政、司法并立的“第四种权力”。如果某一项需要终结的公共政策受到舆论的广泛支持，无疑会受到极强的阻力。7.高昂的成本政策终结高昂的成本也是影响政策终结实施的一个关键因素。政策终结的成本有两种：一是现有政策的沉淀成本；二是终结行为本身要付出的成本。当现行的政策或组织机构已经投入了巨额成本但没有得到回报时，政策决策者面对投入的沉淀成本，往往处于进退两难的境地。•综上所述，政策终结的障碍可分为两类：•一是不可避免的障碍（逻辑上的障碍）：包括人们害怕变革的心理、沉淀成本的存在、政策受益者的心理抵抗、机构的持久性、政策终结自身的成本和法律程序上的障碍。•二是政治上的障碍（非逻辑上的障碍）：包括政府决策者责任的缺失，利益集团的寻租，舆论的被操纵。六、政策终结的策略1.重视说理工作，积极争取支持力量2.旧政策终结与新政策出台并举3.选择有利的终结的时机与焦点4.“力场分析”、传播试探性信息与“闪电”策略5.正确处理政策终结与政策稳定、政策发展的相互关系1.重视说理工作，消除人们的抵触情绪为确保政策终结的顺利进行，政策决策者首先应该重视做好说理工作，消除人们的抵触情绪，提高人们的思想认识。应该通过有效的说理工作，让人们明白：政策终结并不是某些机构或个人前途的丧失，而是改变劣势、寻求发展、迈向成功的新机会。2.公开政策评估结果，积极争取支持力量。政策终结支持者的态度和人数的多寡，是决定政策终结成败的关键。政策终结的倡导者必须努力争取各种支持力量，以推动政策终结的实现。适时地公开政策评估结果，是积极争取潜在支持者的最好方法。但由于政策评估本身存在的困难和影响评估公正结论的诸多因素的存在，使得人们往往对评估结论产生怀疑。因此，政策终结者在采用这种方法促进政策终结时，必须使评估结论经得起实际的检验。3.旧政策终结与新政策出台并举，缓和政策终结的压力人们一般都不愿意看到政策终结，然而人们一般很少会立刻反对一个新的、较佳政策的出台。因此，为了缓和政策终结的压力，可以采用新政策出台与旧政策终结并举的方法，及时地采用新政策替代旧政策，使人们在丧失对旧政策期望的同时得到一个新的希望。这种做法往往可以大大减少关于政策终结的争议和阻力，削弱反对者的力量。4.有选择地传播试探性信息，减轻公共舆论给政策终结造成的影响所谓传播试探性信息，就是政府在正式宣布终止某项政策之前，在一些非正式场合，流露出进行终结的信息，以测定公共舆论对这一行动所持的态度。这种试探性的政策终结方法，有助于引起公众的广泛讨论，从而认清政策终结的必要性，减轻舆论给终结带来的困难。5.正确处理政策终结与政策稳定、政策发展的相互关系正确处理好政策终结与政策稳定、政策发展的关系，对于促进政策终结有重要意义。因为无论是政策决策者还是政策执行者，大都非常重视政策的稳定性，担心旧政策的终结与新政策的出台，会使人们产生政策多变的错觉，往往难以做出决断；即使是做出了决断，在实施政策终结的过程中也顾虑重重。（1）要处理好政策稳定和政策发展的关系（2）应同时处理好被终结的旧政策与其他相关政策的调整（3）注意保留原来政策中富有成效的、合理的部分，以尽可能地保持稳定，实现发展