第八章公共政策终结

第八章政策终结2学习目的与要求：通过对本章的学习，应理解政策变动、调整与终结的含义，认识政策调整和政策终结的作用，掌握政策调整与政策终结的原因、具体对象和形式，了解政策调整的程序、政策终结的障碍，并熟悉政策终结的措施。教学重点与难点：重点政策变动的原因、政策调整与政策终结的含义、政策调整的形式和程序、政策调整的原因和作用、政策终结的原因、作用与障碍、政策终结的策略难点结合实际分析政策变动的模式第一节政策终结的含义、对象方式3一、公共政策终结的含义、对象方式（一）含义、所谓政策终结就是公共政策的决策者通过对政策进行评估后，采取必要的措施，以终止那些错误的、过时的、多余的、无效的或引发了重大不良后果采取必要措施予以终止的行为。（二）、对象一般说来，政策终结的对象有四种类型：1、权力与责任政策执行首先表现为权力的履行和责任的承担，而政策的终结则预示着相应权力的丧失和相关责任的放弃。就政策的执行机构而言，那些与政策有着切身利益关系的人，对自有权力的丧失会产生强烈的心理抵触。这个问题处理不好，政策终结就会遇到很大的障碍。2、政策功能(服务与管制)所谓政策功能的终结，就是终止由政策执行而带来的某种或某些服务．政策功能主要表现为政策执行机构所提供的服务或管制，政策终结则预示着相应服务4的停止或相关管制的撤销。从撤销管制角度而言，说明政府在给社会松绑，当然会有良性的社会心理反应。政府丢弃一些“紧箍咒”，老百姓当然举双手赞成。但从停止服务角度而言，势必会使目标群体的一些既得利益受到损失，因此可能遭遇一定程度的社会心理抵抗。3、相关组织毫无疑问，政策执行活动是组织活动，必须通过一定的组织机构完成，而政策终结通常会伴随相关组织的缩减或撤销。有些组织机构是为执行某项政策专门设立的，伴随政策的终结，这类组织机构当然没有继续存在下去的必要。而另一些组织，由于同时承担多种政策的执行职能，某项政策的终结并不足以导致组织的撤销，往往只是对其规模、经费等方面构成影响。然而，不论是哪种形式的组织终结，都会遇到一定的障碍，受到不同程度的抵制，因为它直接影响到组织内部人员的切身利益。任何一项政策活动都是通过组织来推动的，因此，政策的终5结通常也伴随着组织的缩减或撤销，这就是组织的终结。此外，某项政策的功能很多时候并不是由一个机构单独承担的，而是由许多不同的机构共同承担的，所以，政策终结还必须重视组织协调工作。4、计划的终结也称项目的终结，指的是执行政策的具体手段的终结。在所有终结的对象中，计划的终结是最常见也是最容易达成的。（三）、政策终结的方式政策的终结应当由公共权力机关通过合法的程序作出决定，并以文件、公告等形式向社会宣布终结的指令。一般说来，政策终结的方式有五种：1、政策废止。2、政策替代。3、政策分解。4、政策合并。5政策缩减。总而言之，政策终结是一项重大的政策行动，不是件容易的事情。无论是权力和责任的终结，还6是功能和机构的终结，往往会导致一些现状的改变，自然会涉及利益的重新分配。因此，政策终结不可避免地会遇到来自方方面面的阻碍。第二节公共政策终结的原因、作用和障碍一、原因导致政策终结的原因有两个：一是经过评估认为政策的目标已经实现，政策问题也已得到解决，政策没有继续存在的必要，应该予以终止；二是经过评估发现政策存在的失误或局限使其无法解决所面临的问题。如果继续执行不仅浪费资源而且会带来不良后果，因此必须予以终止。二、作用公共政策终止对政策的变迁和发展具有重要作用（一）、政策终结有利于节省政策资源。公共政策终止对政策的变迁和发展具有重要作用。政策的运行必须支付二定的成本，即要耗费政策资源。如果一项政策7已经过时失效或一开始就无效，却仍旧让它存在并处于运行状态，这时支付出去的资源非但不能取得效益，而且还会给社会带来危害，这实际上就是资源的浪费。及时地终止失效的或无效的政策，就可以将人力、物力和财力组织配备到新的政策实施上去，让有限的政策资源发挥出更大的作用（二）、政策终结有利于促进政策优化。一个国家的公共管理部门，在一定时期必须选择和配置最优化的一系列政策构成政策系统来解决相互关联的社会公共问题。当一些无效的政策或过去曾经有效而现在效用已经逐步丧失的政策，仍旧在政策系统中占据位置，整个政策系统就得不到更新，政策系统的结构与组合就不是最佳的。只有将无效的、过时的政策废止、合并、分解、缩短，才能使政策系统不断地优化，从而更能与环境相适应，更加符合社会发展需要。（三）、政策终结有利于提高政策绩效。公共管理部门要对社会公共领域实施最有效的管理，使公众的利益得到最公正的调节，不可能指望通过一两个政策的实8施就能实现这一目的。它必须运用政策运行的周期性特征，不断地将绩效变得低下的旧政策适时地淘汰、更换、废止，让新的政策发挥出效能。通过政策的这种周期性的循环，一直保持较高的政策绩效。。三．障碍政策终结通常会受到许多方面的影响和制约，因此，妨碍政策终结的因素也是多方面的。一般来说，一项政策的终结可能会遇到的障碍因素至少包括以下几个方面：（一）、心理上的抵制。政策制定者不愿意承认政策的缺陷或失败，一方面，他们认为现有的政策是通过周密考虑精心制定出来的，另一方面，他们感到若承认政策失败则等于承认他们工作中的错误，因而造成心理上的包袱。政策执行者也同样不愿承认政策的失败，因为在政策活动中凝聚着他们的智慧和劳动。尤其是当政策能使他们获得某些既得利益时，这种心理上的抵制就更为强烈。（二）、组织的持久性。组织机构的持久生命力9表现在以下几个方面：组织机构的功能性；组织机构的保守性；组织机构的适应性。（三）、反对势力的联合。当政策终结前，反对终结的势力往往会自觉或不自觉地联合起来以抵制终结。那些反对政策终结的力量一旦“结成一个共同体，就能极为有效地威胁政策终结行为”，妨碍政策终结的顺利实施。（四）、法律上的障碍。任何政策的确定和组织的组建，都是通过一定的法律程序进行的，同样，政策的终止和组织的撤消，也必须经过一套法定的程序。这一过程不仅耗时费力，而且操作起来也比较复杂，有时常会延误终结的时机。（五）、终结的高昂代价。代价包括两方面的内容，一是沉淀成本，二是终结行为本身要付出代价。沉淀成本指已经投入并且无法收回的成本。另外，进行终结本身也需要付出高昂的代价，不仅要筹措终结所需的各项费用，以制定和执行新的政策，组建新的机构，而且还要冒得罪某些有势力的反对力量的风险。政策决策10者很有可能在这些高昂代价的重压之下，改变初衷，放弃终结。情感和政治上的代价、法律和财政上的代价。第三节政策终结的形式和途径一、政策终结的形式人们常说外交无小事，政策同样无小事。政策问题没有小问题，政策的特征就决定了它的功能。政策的变动往往会引起很大的社会震动，所以政策终结不宜采取激变的、大刀阔斧的、完全彻底的变革形式，而多采用渐进的、连续的、不断渗透的、由点及面的变革方式。具体而言，政策终结的方式主要有以下四种。（一）、替代替代就是用新政策替代旧政策，但所面对的政策问题和政策目标基本没有改变。如我国企业利改税的政策，农村费改税的政策，城市以医疗保险代11替公费医疗的政策，等等。新的政策往往是在方式方法和操作程序方面做了较大变动，其目的是为了更好地解决旧的政策没有解决或根本解决不了的问题，以满足目标群体的政策需求，实现原定的政策目标。（二）、合并合并是指旧的政策虽被终止，但部分实际功能并没有被完全取消，而是将其合并到其他政策内容中去。政策合并一般分为两种情况：一是将终止的政策内容合并到一项已有的政策当中；二是把两项或两项以上被终止的政策合并为一项新的政策。如国家教育部制定的全国普通高等院校统一缴费上学的规定就是在原有公费和自费上学规定的基础上合并而成的。（三）、分解分解就是将旧政策的内容按照一定的规则分解成几部分，每一部分形成一项新的政策。分解作为政策终结的方式之一，虽然从形式上终结了原有12的政策，但其实质性内容却通过各个新政策的形成而保留下来。当原有政策由于内容繁杂、目标众多而影响政策效果时，分解不失为一个有效的方式。比如我国传统的社会保障是一种单一型的“就业保障”或称“单位保障”，主要是通过单位办社会的形式实现干部、职工的社会保险和福利。这种计划体制下的产物无法适应改革后的新形势。为此，国家有关部门按照保障内容的不同，将原有的政策按类分解，建立了养老保险、失业保险、人寿保险、医疗保险、生育保险等多项保障措施，从而能够较好地实现政策目标。（四）、缩减缩减就是采用渐进的方式，一步步对政策进行终结，其目的是有效缓解因政策终结所带来的巨大冲击，逐步协调各方面的关系，比较稳妥地实施终结，减少那些不必要的损失。一般来说，缩减往往通过逐步减少对政策的投入，逐渐缩小政策的实施范围，放松对执行标准的控制等措施加以实施。比13如我国的物价政策改革，就是采取了缩减的方式，一步步缩小国家定价的范围，逐渐实现大多数商品由市场定价的目的。二、公共政策终结的策略要顺利完成政策终结，需要注意以下几个方面：（一）、重视说服工作，消除抵触情绪。加强宣传教育，消除抵触情绪。宣传引导工作非常重要，它通过摆事实、讲道理，能使人们提高认识，消除不满。说服教育工作同样重要，这是我们开展各项工作的一个法宝。（二）、注意因势利导，营造有利气氛。树立新观念，营造改革气氛。政策的终结往往伴随理念的变迁，原有政策的立论基础会发生一定的变化。因此，应注意把握时机，因势利导，创新观念，改变认识。（三）、公开评估结果，争取支持力量。政策终结支持者的态度和队伍的规模，是决定政策终结成败的关键因素，因此，政策终结应争取更多社会力量的声援和支持。而评估结论公开化正是实现这一目标的14有效途径。政策透明会带来更多的好处而不是坏处。政策过程透明，评估结果公开，政府会赢得更多的支持与拥护。（四）、废旧、立新并举，缓和终结压力。（五）、通过试探试点，避免矛盾激化。由于存在利害关系的牵扯，人们对改革都会怀有一定的疑虑。很多人不愿意看到政策的终结，因为它会使得一部分组织和个人的既得利益受到损害，但他们一般不会马上反对一项新政策的出台。因此，为了有效缓解政策终结的压力，可以来取新政策出台与旧政策终结并举的方法，及时用新政策替代旧政策，使人们在失去对旧政策期望的同时，得到一些新的期望。6、终结必要部分，减少终结代价有些时候，政策终结的反对势力会形成某种联盟，带给终结集团强大的压力。当政策终结的阻力很大且一时难以改变这种状况时，政府做出一定的妥协，也不失为一种有效的对策。三、公共政策终结的途径15公共政策终止是一个强制性的过程，旧政策的终止又表明新政策必须发挥作用。政策终止的途径也是多种多样的。（一）、政策终结的强制性政策终止并不是一个自发的过程，而是由具有法定地位的公共部门作出的强制性的行动。一项政策没有权威性的机构下达终止的指令，就仍然处在运行状态。一旦终止指令发出，政策停止运行，其效能就结束了（二）、政策终结的衔接性。政策终止并不是出现政策真空，而是一种政策被另外一种政策取代了，这种取代表示整个政策系统的运行是连续的，政策与政策之间是相互衔接的；正是新旧政策的连续性、衔接性，使新政策在旧政策的基础上推动政策向前发展。