安徽省执法体制改革方案解读

1《中共安徽省委安徽省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》解读2015年底，中共中央、国务院印发了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号），这是中央层面首次对城市管理执法工作做出的专项部署。省委、省政府高度重视，迅速贯彻落实，责成有关部门加强基层调研，广泛征求意见，研究提出了我省改革城市执法体制、改进城市管理工作的政策措施。经省政府常务会议和省委改革领导小组审定，2016年10月31日，中共安徽省委、省人民政府印发了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》（以下简称《实施意见》）。《实施意见》明确了改革城市执法体制改进城市管理工作的指导思想、总体目标、重点任务和保障措施，成为我省当前和今后一个时期城市管理工作的纲领性文件。一、出台《实施意见》的重要意义一是解决当前城市管理问题的迫切需要。当前，我省城镇化快速发展，截至2015年底，我省常住人口城镇化率达到50.5%，超过一半的人生活在城市。新型城镇化对城市功能的增强，城市环境的改善，城市文明程度的提升提出了更高的需求，这就更多地需要加强管理来实现。然而，现有的城市执法体制和城市管理工作，一些已不适应新的形势和发展要求。突出表现在：管理理念落后，重建轻管，重末端管控、轻源头治理；管理体制不顺，城市管理机构设置不科学，职责边界不清；法律法规不健全，城市管理和执法工作缺乏2专门的法律法规，执法主体资格不明确，执法程序不规范；管理执法方式简单，一些地方习惯于运动式管理，热衷于突击性整治；服务意识不强，一些地方过于依赖以罚代管，惠民便民服务不够，等等，亟需从源头上加以解决，消除城市管理工作中的短板。二是提高城市治理能力的重要举措。推动城市管理领域依法治理是创新社会治理、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。《实施意见》明确，将城市管理执法体制改革与简政放权、放管结合、转变政府职能、规范行政权力运行等有机结合，从城市管理服务市场化、城市网格化管理、社区治理、公众参与、城市文明创建等角度，推动形成多元共治的城市治理模式，逐步形成现代城市治理体系。三是促进城市转型发展的必然选择。当前，我省城市发展已开始转向规模扩张和质量提升并重的阶段，转型发展势在必然，根本要求是促进城市综合功能提升和城市运行高效有序，实现城市让生活更美好。《实施意见》将以人为本的思想贯穿始终，突出依法治理、源头治理、权责一致和创新协调的基本思路，顺应城市转型发展的大势，推动城市管理执法理念转变，改革城市管理体制机制。坚持源头谋划、过程控制、末端化解、综合治理，加快形成与城市发展相匹配的城市管理能力。二、《实施意见》确立的重点目标任务《实施意见》提出，到2017年底，实现市、县政府城市管理领域的机构综合设置。到2020年，城市管理地方性法规和规章基本建立，标准体系基本完善，执法体制基本理3顺，机构和队伍建设明显加强，保障机制初步完善，服务便民高效，现代城市治理体系初步形成，城市管理效能大幅提高，人民群众满意度显著提升。《实施意见》分为八个部分，共29条。明确了深入推进城市执法体制改革、改进城市管理工作的重点任务。一是整合管理职能。主要从明确管理职责、综合设置机构、推进综合执法、下移执法重心四个方面，明确了城市市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等的具体范围；提出了市、县整合归并城市管理执法队伍，推进市县两级政府城市管理领域大部门制改革，整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能，实现管理执法机构综合设置，推行综合执法；推行执法重心下移，按照属地管理、权责一致的原则，合理确定设区的市和市辖区城市管理部门的职责分工，按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，在设区的市推行市或区一级执法，市辖区能够承担的可以实行区一级执法，区级城市管理部门可以向街道派驻执法机构，推动执法事项属地化管理，更好地解决“管得着的看不见，看得见的管不着”的问题。二是优化执法力量。主要从强化队伍建设、严格队伍管理两个方面，强调各地根据城市管理执法工作需要，科学确定执法人员配备比例，统筹解决好执法人员身份编制问题，并且执法力量应向基层倾斜，适度提高一线人员的比例，通过调整结构优化执法力量，确保一线执法工作需要，严格实行执法人员持证上岗和资格管理制度，通过业务指导和培训，不断提高执法人员专业素养。从严管理城市管理执法队4伍，严格按照公务员法有关规定开展执法人员录用等有关工作，根据执法工作需要，统一制式服装和标志标识，按规定标准配备执法执勤专用车辆和装备，强化执法队伍建设，夯实城管执法基础。三是规范执法行为。主要从推行权责清单、改进执法方式、规范执法行为三个方面，将城市管理执法权力关进“制度的笼子”。通过优化调整城市管理综合执法部门权责清单，向社会公开职能职责、执法依据、处罚标准、运行流程、监督途径和问责机制，强化服务为先和“为人民管城市”理念，综合运用多种管理执法方式，以“柔性管理、最小损害”为原则，强化行政指导、行政奖励、行政扶助、行政调解等非强制行政手段的运用，引导当事人自觉遵守法律法规，及时化解矛盾纷争，实现执法效果与社会效果的有机统一，防止单一采取硬性执法。健全监督制度，创新监督方式，畅通监督渠道，做到监督的经常化、制度化、具体化。四是强化综合管理。主要从加强市政管理、维护公共空间、优化交通环境、改善人居环境、提高应急能力、构建智慧城市六个方面，明确新时期城市管理的重点工作和目标要求，提高城市整体功能。建立规划、建设、管理一体化信息共享平台，强化规划、建设与管理的衔接。加强城市空间立体性、平面协调性、风貌整体性等方面的规划和管控，强化城市环境、城市特色、城市品位建设与提升，明确了整治损害城市市容市貌的具体违法违规行为。加大卫生城市创建,提高城市卫生水平。优化街区路网结构，缓解交通难题。畅通城市生命线，保障城市运行安全。开发应用各类城市管理5智能管控、公共服务、效能督查、应急处置等应用系统，实现专项的数字城管向综合性治理的模式转化。五是创新治理方式。主要从引入市场机制、实施网格管理、推动多元共治三个方面，建立良性互动的城市治理模式，提升治理效能。强调发挥市场作用，吸引社会力量和社会资本参与城市管理，开放市政基础设施建设市场、城市管理作业服务市场，推进市政基础设施、市政公用事业、公共交通、便民服务设施等建设运营市场化，推进市政公用事业单位转企改制，建立现代企业制度和市场化运行机制。推进网格化管理，形成立体化监管网络，实现管理的无缝对接、动态管理、精细管理，准确掌握情况，及时发现和快速处置问题，有效实现政府对社会单元的公共管理和服务。创新多种形式载体，完善公众参与机制，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，构筑起全社会共同治理的网络体系。六是健全保障机制。主要从加强法治建设、保障经费投入、强化司法衔接、健全考核制度四个方面，强化城市管理执法工作保障，增强执法能力。加强城市管理和执法方面的立法工作，明晰城市管理部门的执法范围、程序等内容，规范城市管理执法权责，制订完善城市管理和综合执法各项标准，形成完备的标准体系，以法规引领规范城市管理执法体制改革，实现深化改革与法治保障的有机统一。健全责任明确、分类负担、收支脱钩、财政保障的城市管理经费保障机制，将管理执法经费纳入城市财政预算，根据城市发展进行递增。强调与公安机关、检察机关、审判机关的衔接，保障城管执法权益。将城市管理执法工作纳入政府目标管理绩效6考核，推广绩效管理和服务承诺制度，建立城市管理行政问责制度，健全社会公众满意度评价及第三方考评机制，提升城市管理执法执行力。三、《实施意见》的主要特点（一）突出问题导向和目标导向相统一。针对城市管理行政执法存在的主要问题，力求在构建依法科学高效的管控体系、构筑高效的管理执法格局、建立精细智能的信息化管理系统等重大改革上取得新突破，实施城市管理领域大部门制改革，建立和完善城市管理委员会制度，调整优化城管综合执法的范围，重点在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法。实施街道派驻执法制度，下移执法重心。按照中央改革指导意见，坚持法无授权不可为、法定职责必须为和权责一致、权责匹配原则，优化调整城市管理综合执法部门权责清单，改进执法方式，规范执法行为，构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制机制。（二）突出综合执法与专业管理相协调。增强城市管理专业部门与综合执法部门的衔接配合，建立规划、建设、环保、公安、水利、工商行政、食品药品监管、国土资源等部门与城市管理部门之间的行政管理和执法信息资源共享平台，加强城市智慧化管理与网格化监控服务，健全衔接配合、协调联动的工作机制。城市管理部门在查处违法行为过程中需要进行技术鉴定或者协助调查的，限时转相关业务主管部7门办理。违法行为确认后，由城市管理部门执行具体的行政处罚权及相应的行政强制权。在违法停放车辆治理中，由城市管理部门将违法停车信息限时移送交警部门，并录入公安交管信息系统，依法实施处罚。通过专业管理部门与城市管理综合执法部门的联动协调，增强城市管理执法工作的综合性、协调性和整体性，凝聚工作合力。（三）突出城市管理与司法保障相衔接。建立城市管理部门与公安机关、检察机关、审判机关协调配合、信息共享、案情通报、案件移送等制度，实现行政处罚与刑事处罚无缝对接。探索建立城市管理部门与公安机关协调联动机制，公安机关依法打击妨碍城市管理执法和暴力抗法行为。检察机关、审判机关加强法律指导，及时受理、审理涉及城市管理执法的案件。检察机关有权对城市管理部门在行政执法中发现涉嫌犯罪案件线索的移送情况进行监督。探索设立城市管理巡回法庭，保障城市管理执法权益，提高管理执法效力。（四）突出创新管理与群众共享相促进。遵循“以人民为中心”的出发点和落脚点，围绕人民群众工作生活环境的优化美化，提高城市品质，推出一批叫得响、立得住、群众认可的硬招实招。推进城市易涝点整治、黑臭水体治理、海绵城市建设，严控噪声扰民、施工扬尘和渣土运输抛洒，推动垃圾综合治理，促进垃圾清运体系与再生资源回收体系对接。加快推进城市步行、公共自行车交通系统建设。加强静态交通秩序管理，合理配置停车设施，逐步缓解停车难问题。8切实解决人民群众关心的问题、身边的问题、感受深切的问题，不断提升市民的获得感、凝聚市民的归属感。四、落实《实施意见》的保障措施一是加强组织领导。强化各级党委对城市管理工作的组织领导，切实履行领导责任，把握改革方向，研究改革重大问题，分类分层推进。建立省城市管理执法体制改革工作联席会议制度，统筹协调解决城市管理工作中的重大问题。各市、县政府建立由主要负责同志牵头的城市管理协调机制，加强对城市管理执法工作的组织协调、监督检查和考核奖惩，稳妥有序推进改革。二是明确工作责任。市、县政府在城市管理和执法中负主体责任。各市、县人民政府制定具体方案，明确时间步骤，细化政策措施，扎实有效推进改革。强化省委省政府各有关部门的大局意识、责任意识，加强协调配合，明确职责分工，支持和指导地方推进改革工作。三是抓好改革试点。按照试点示范、逐步推开、巩固完善的改革思路，选择亳州、宿州、淮南、滁州、芜湖、黄山6个市和广德县进行改革试点。在城市执法体制改革过程中，给予地方充分的自主权。围绕构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制，满足城市良性运行需要的城市管理执法模式等改革试点目标任务进行探索创新，为全面推进城市执法体制改革积累经验、提供示范。9四是严肃工作纪律。严格执行编制、人事、财经纪律，严禁在推进城市管理执法体制改革中超编进人、超职数配备领导干部、突击提拔干部。职责整合与机构设置、编制划转同步实施。在职责划转、机构和人员编制整合调整过程中严格按照有关规定处理好人、财、物问题，做好工作交接，保持工作的连续性和稳定性，并确保国有资产安全。五是营造良好氛围。将改革实施与舆论宣传引导工作协同推进，及时解读改革