台湾花卉博览会地方经济发展推动机制之探讨

台灣花卉博覽會地方經濟發展推動機制之探討莊翰華1摘要本文的研究方法主要採案例分析，以問卷調查、深度訪談為輔；研究目的為檢討花博現有推動模式，對未來推動機制提出建議。本文從地方經濟發展推動機制之內涵、國外內推動經驗借鏡、彰化縣2004及2005花博推動模式分析等，再對彰化縣公部門(縣政府、鄉鎮市公所)、私部門(民意代表、企業界、民間團體)等進行問卷調查、深度訪談，綜合歸納演繹出「彰化縣地方經濟發展推動機制初步構想」，作為未來地方經濟發展推動機制建構之參考。關鍵詞：地方經濟發展、推動機制、公私合夥OperationMechanismoftheLocalEconomicDevelopment-CaseStudyoftheTaiwanFlowerExhibitionHan-HwaJuangABSTRACTThetextualresearchmethodmainlyadoptsancase-analysis,regardingquestionnaire,depthinterviewastoassist.Studythepurposeinordertoexaminetheexistingpromotionmodeofflowerexposition,pushthemechanismtoputforwardthesuggestiontothefuture.Thistextusesasanexamplefromthepromotionexperienceinsidethecontent,abroadofeconomicdevelopmentinplacepromotionmechanism,Chang-huaCounty2004and2005flowerexpositionpromotionmodeanalysisetc.,carryonthequestionnaire,depthinterviewtothepublicagentofChang-huaCounty(countygovernment,villagecityhall),privatesection(publicsentimentrepresentative,enterprisefield,civilgroup)...etc.again,synthesizetoinducetodeduceeconomicdevelopmentinplacepromotionmechanisminitialspeculationofChang-huaCounty,thereferenceofconductandactionseconomicdevelopmentinfutureplacepromotionmechanismconstruction.Keywords:LocalEconomicDevelopment,OperationMechanism,Public-PrivatePartnership1作者為國立彰化師範大學地理學系教授287一、前言「地方經濟發展」主要藉由地方資源之尋找、共識之凝聚與公私合作，尋求適合地方發展的產業，致力地方經濟成長、生活品質追求、失業問題解決，並著重於地方產業多樣化、人才之培訓，為各國政府對全球化衝擊採行的政策方向。國內對地方經濟發展的相關研究並不多2，切入面為財務面、參與者面、行銷面、發展方式面、組織面等。地方經濟發展的落實有賴於組織的執行、整合，更需要完整的運作機制之建構，始能達到地方經濟發展之目標。地方經濟發展結合了「地方發展」與「經濟發展」，後者與產業發展密切相關，其成因為：全球化衝擊及地方興起、政府角色轉變及公私合夥型態出現、經濟發展認知轉變。地方經濟發展的目標，由強調經濟成長，轉為結合實質建設開發、企業發展與產業多樣化、人力資源教育與培育、地方團體組織教育等，追求地方經濟成長、就業機會創造、失業問題解決、生活品質提昇等(Blakely,1994)。地方產業的發展，由注重製造業，轉為發展知識經濟型產業(Eisenschitzetal,1993)。地方經濟發展為一個過程，在此過程中，地方政府、私部門及地方社群團體等建立合夥關係，共同經營管理地方現有資源以創造工作機會，並刺激地方之經濟(Rogerson,2002)。地方經濟發展具二個層面的含意：1.產業面—透過對地方資源與潛力的分析，制定適合的產業發展方向，藉由地方產業發展與經濟政策的結合，達到地方經濟的成長。2.社會面—透過公私部門共同努力，提供較高品質的工作機會、解決失業等社會問題，增加地方經濟的多樣性及生活品質。地方經濟發展的推動層面由水平業務功能、垂直計畫階層面組合而成。前者為地方經濟發展的內涵，即：吸引力的創造、交通、服務與設備、資訊提供、教育及職業訓練、策略規劃、資源整合與管理等。後者為計畫擬定到執行的階層性結構，即：政策形成、計畫擬定、計畫執行等。居間操作執行的第三者「人」，則涉及參與的組織及參與者間的互動關係。據此，Blakely(1994)、Adams(1994)、Fosler(1991)等三位學者認為地方經濟發展的推動機制應涵蓋三種構面：階層面、組織結構面、參與者互動面。(一)階層面計畫層次之概念為「政策—計畫—執行—監督與回饋」。最上層為策略規劃，重點在於協商與資源的整合。中層級為各種功能性的計畫，為資源整合計畫。最下層強調執行力、技術性的實際執行工作，監督階段為衡量計畫成效與計畫修正之重2李政達(1996)財務面、汪明生(1997)參與面、馬群傑/汪明生(1998)地方行銷、廖淑容/周志龍(2000)發展類型、江彩禎(2002)推動原則等。288要步驟。地方經濟發展為一種「過程導向」之規劃與發展，具階層性上下互動關係，由一連串階層發展與互動過程產生的結果，需要各種不同功能、不同業務、具備不同資源的參與者共同合作方能達成。(二)組織結構面地方經濟發展涉及多種由企業部門主導的開發與營利活動，皆立基於某一程度的公部門干預下所訂定之架構。地方經濟發展的參與者角色有四大類型，如圖一。1.開發者—實現地方經濟發展計畫。政府、地方團體與私人企業皆可擔任此種角色，又以企業組織為多。2.協調者—作為溝通橋樑、資料搜集與提供，協助策略形成。較適合由規劃者、民間組織團體及第三部門擔任。3.促成者—改善當地投資環境與態度，助長地方對投資開發的吸引力，地方議員是促成者的主要成員。4.激勵者—以實際行動吸引投資廠商與開發者進入，政府及第三部門適於擔任。公部門內經濟發展專責單位的組織架構有下列三種類型，皆有其優缺點，缺點為「協調、整合」上，皆應作進一步調整，以達「協調、互動、整合」之目的。(1)功能式組織架構—專心致力於議題。但缺乏計畫執行所需資源或部門間合作動力，計畫難以執行。(2)部門式組織架構—具資源整合優點。然而易導致各功能在目標無法達成共識下降低運作的效果。(3)首長的幕僚單位—標示首長推動決心，易影響決策。惜易流於泛政治化，無法實際推動，整合困難。促成者(議員、政府)環境改善、申請流程簡化法令修改、誘因提出激勵者(政府、第三部門)協調者(第三部門)旗艦計畫執行、示範計畫組織團體間溝通橋樑技術協助研究調查分析規劃開發者(企業、政府、民間團體)間接土地開發與創業、提供就業機會協調引導圖一地方經濟發展的參與者角色關係圖資料來源：整理自Blakely(1994)(三)參與者互動面「合夥」為地方經濟發展的一大特色，不論地區範圍的大小，若將策略規劃整合於地方發展過程中，將大幅提高地方政府(首長)與其他角色間的互動及合作的程289度。地方經濟發展的公私互動類型有：公部門營運式、公部門發起合作式、私部門發起合作式、私人參政式、公部門支持/私部門營運式、私人營運式等六種，各類型互動程度不一。地方經濟發展的推動需經過嚴謹而完善的規劃與管理，以使發展有明確的目標，並獲得地區內各團體對地方產業推動的認同與協力執行。此需求呼應到公私互動上，則應為公、私部門皆有高度的合作意願，透過彼此意見的整合協力，共為地方經濟發展的推動效力。6種類型中以「公部門支持/私部門營運式」之互動模式較佳(Weaver,1991；Blakely,1994)，公部門作政策方向的指引，私部門於執行上有很大的裁量空間，適用於強調市場與操作上專業知識與經驗之情況。私部門在經濟發展的執行上較公部門有更多的專業知識與經驗，並較公部門瞭解市場特性與顧客需求；由私部門主導，公部門僅扮演輔助、促進的角色，使發展順利進行。地方經濟發展推動機制為參與者角色定位、功能職掌、組織型態、參與者間的互動型態等。地方經濟的發展涉及多個單位，需有策略性的整合組織單位，且以正式、常態、委員會制、公私合組之型式為佳。其中，公部門偏向於促進者、激勵者的角色，第三部門偏向於協調者、開發者的角色，私部門則以開發者的角色為主。彰化縣舉辦的2004台灣花卉博覽會，成功的突破百萬人之參觀人數。花博會的高度曝光率，塑造出彰化縣民的尊榮感。花博會公私部門的資源整合，建立起公私合夥運作之基本典範。如何藉助此一模式，進而結(整)合花卉與地方其它資源、地方產業界的力量，共同努力創造就業機會，營造一個良好的投資環境，則須進一步建構一個彰化縣地方經濟的永續發展推動機制。鑒於此，本文的研究方法主要採案例分析，以問卷調查、深度訪談為輔；研究目的為檢討花博現有推動模式，對未來推動機制提出建議。本文從地方經濟發展推動機制之內涵、國外內推動經驗借鏡、彰化縣2004及2005花博推動模式分析等，再對彰化縣公部門(縣政府、鄉鎮市公所)、私部門(民意代表、企業界、民間團體)等進行問卷調查、深度訪談，綜合歸納演繹出「彰化縣地方經濟發展推動機制初步構想」，作為未來地方經濟發展推動機制建構之參考。二、國內外地方經濟發展推動機制分析地方經濟發展的推動，1970年代以前強調「市場機制」的新古典經濟學派觀點，隨著全球經濟體系的形成轉為「結構與網絡」觀點取向，近則強調「制度與調節形式」觀點的發展取向。地方經濟發展的模式，依各地域發展資源與條件的不同，有產業基礎、藉不動產引導、文化政策與產業等三種。1.科技產業基礎發展模式−美國加州的矽谷地區、英國愛丁堡和劍橋地區、義大利的產業區、台灣新竹科學園區等最為顯著，成功因素為：區位條件(交通可及性、產業聚集經濟、氣候與地價等實質環境條件)、技術人才條件(鄰近專業研究大學、技術人力地區)、知識導向的基礎公共設施等。2.不動產開發引導的發展模式−英國倫敦的Docklands、SalfordQuays和New-290castle商業公園(businesspark)等最為顯著，成功因素為：交通可及性(鄰近都會地區與工作地點)、外部環境(空間意象、居住品質、地價等)、內部空間條件(社區環境、鄰棟間隔、空間大小、房間數、內部格局等)等。3.文化政策與產業發展模式−英國Chester、Glasgow、Liverpool、Newcastle等最為顯著，成功因素為：具當地特色、聯外交通系統與網絡的建構(交通轉運點、其它景點串連)、社群力量。在國外案例的借鏡上，以蘇格蘭(含愛丁堡)為研究、分析之對象。近年來，蘇格蘭積極推動觀光產業以促進地方經濟的發展，極具成效且研究豐碩。愛丁堡作為蘇格蘭地方經濟發展之領導示範角色，不斷因應外在環境變化、內部檢討修正，建構出具有「協調、互動、整合」之地方經濟發展推動機制。經由其實施經驗3，作為彰化縣推動機制建構之參考。(一)蘇格蘭地方經濟發展推動機制蘇格蘭的地方經濟發展策略強調地方經濟的多樣性，著重創造多樣化的就業機會，且與自然生態、文化、產業相結合。手段運用上，不只運用傳統土地供給、財務誘引方式，還透過蘇格蘭工商委員會(Enterprise)、地方企業公司(localenter-prisecompany)等提供更多元的服務，如：創新的金融服務、職業訓練機會。推動單位走向公私合夥型態，公部門透過各種開發公司、委員會等機構，納入私部門的參與並結合民間資源，共同策劃並推動各項地方開發建設、產業的發展，以帶動地方經濟發展。蘇格蘭地方經濟(觀光)發展推動機制分為三個演變時期：197