国民小学校长遴选制度探讨

�學校行政雙月刊222002/1193焦點話題國民小學校長遴選制度探討黃深振��高雄縣大樹鄉水寮國民小學教務主任國立台東師範學院初教系研究所研究生摘要民國88.2.3新修訂國民教育法第九條規定「國民中小學校長任期屆滿得回任教師」，校長有了回任教師的法源，而不再是萬年校長了。而第九條另規定「縣（市）立國民中小學校長，由縣（市）政府組織遴選委員會就……遴選後聘任之」，因此校長任用制度已由派任制變為遴選制。遴選制度有三個主要論點：「市場競爭、優勝劣敗」、「多元參與的民主精神」、「教授治校的觀點」，但這些論點的適切性值得探討。又國小校長遴選在執行層面上尚有許多爭論的地方，如「教師代表之合理性」「辦學評鑑流於形式，評鑑內容不合理」「新舊校長混合遴選的合理性」「回任制的合宜性」。因此針對國小校長遴選制度提出幾點反省與建議：一、遴選和選舉不同；選舉不等於民主。二、遴選制度和教育品質不能劃上等號。三、重視校長的培育歷程比遴選重要。四、取得校長資格人數不應太多。五、儘速建立各項配套措施。關鍵字：遴選制、回任制、萬年校長、教授治校、辦學評鑑流壹、前��言我國小學校長的任用方式，原為甄選派任制，其歷程為：教師→主任→校長，而每一個階段都經過甄選（分初選、複選）→儲訓→派任的流程，可見由一位教師到成為校長其過程不可謂不艱辛，但因校長一職在社會的角色期望較教師高，且擁有決策權，對學校教育的發展擁有較高的影響力，因此吸引許多有理想和抱負的教師投入校長行列，成為學校教育制度中教師升遷的主要管道。但過去94�學校行政雙月刊222002/11�學校行政雙月刊222002/1195焦點話題派任制的缺點是沒有建立回流機制，因此一旦成為校長，不論好壞，就一直當校長到退休，因而有「萬年校長」之名。但是，在民國88.2.3新修訂國民教育法第九條規定「國民中小學校長任期屆滿得回任教師」，已明確建立國小校長回流機制，校長有了回任教師的法源，而不再是萬年校長了。而第九條另規定「縣（市）立國民中小學校長，由縣（市）政府組織遴選委員會就……遴選後聘任之」，因此校長任用制度已由派任制變為遴選制。國民教育法增修條文在無預警狀況下迅速通過，但許多配套措施和法令並未即時配合修改訂定，留下許多爭議。而國小校長遴選制度實施四年來，各縣市做法亦不盡相同，結果褒貶不一。本文試從理論層面與執行層面探討其適切性，並探索其可能的結果，以作為日後遴選方式改進之參考。貳、遴選制度理論層面之適切性探討許多國家學校校長任用方式，都採用遴選制，而我國從民國83.1.5大學法修正公布實施後，大學校長任用方式首次明訂採用遴選制，到民國88.2.3新修訂國民教育法後，各級學校校長產生方式皆為遴選制。選擇採用遴選制，主要有三個論點，即市場競爭優勝劣敗、多元參與的民主精神以及「教授治校的觀點」。以下就此三個論點，探討分析其適切性：一、市場競爭、優勝劣敗過去派任制的學校校長，不論好壞，只要不犯錯，就可以當校長直到退休，因此「萬年校長」一直為人所詬病。而最主要的原因，是沒有其他競爭者的挑戰。校長在沒有競爭壓力下，自然不會積極發展領導的品質，以創造高品質的教育。因此校長遴選制度即是導入市場機能，提供較多的商品（校長），供消費者（遴選委員會）選擇好的產品，使得不良的產品自然淘汰（李慈純，民89；王秀玲，民89）。此論點最主要的用意，著眼於淘汰不適任校長。然而此論點面臨兩個問題，一是好校長的標準為何？二是誰是消費者？就第一點而言，如果一個理想高、責任心重的校長，想積極推動校務、引領學校變革，提昇教育品質，卻得不到教師的配合，以致辦學成效不佳，算不算不適任的校長呢？相對的一個不願得罪教師，只求人和，不管教育理想的好好先生，是否就是好校長呢？若依領導的情境理論指出，在組織成員成熟度低的情境中，領導者採高倡導的領導方式，會有較佳的績效產出；但在現實學校情境中，採高倡導的領導方式，學校組織氣氛可能94�學校行政雙月刊222002/11�學校行政雙月刊222002/1195焦點話題不佳，老師自然會有不滿的情緒產生，給予校長的評價自然不好，這對校長的遴選會否產生不利的影響呢？台灣大學於民國82年首次辦理校長遴選過程中，幾位評價極高的候選人，就被流言所傷，導致得票數墊底（陳舜芬，民83）。就第二點而言，校長辦學該對誰負責呢？是教師？學生？家長？還是教育主管機關？因此該由誰來選擇校長這個商品？即使有遴選委員會的組織，但其組成的成員來源為何呢？他們是否有充分的代表性呢？而這些委員又依什麼標準來選擇校長呢？二、多元參與的民主精神：民主時代的特徵是多元分化的社會，每個人的意見應該被尊重，每個人的權利都應被重視，因此在民主的社會中，須擴大參與的層面，接納各方的意見，才能提高決策品質。學校也算是民主社會的一環，因此採用民主的方式，透過不同代表性的遴選委員，可選出最適合的校長。（李慈純，民89；王秀玲，民89）此論點認為結合眾人的智慧和意見，可選出最好的商品，亦可去除過去校長遷調皆由主管機關決定，導致校長成為政治傀儡之弊病。但這也造成三個現象：一是每到校長遴聘作業前，候選人勤作公關，不管是教師、家長、地方人士、主管機關、民意代表等都不能有漏失，因此任期屆滿之校長以及有校長資格之教師，此時一心一意只想著如何獲遴聘為校長，無心於校務和教學。從陳舜芬（民83）指出台灣師大、台灣大學於82年首次辦理校長遴選期間，遴選委員和有投票權之教師，參加飲宴的次數增加，就可見諸一斑。學術聲望最高的大學殿堂尚且如此，貼近教育底層的國小校園，做公關的情況更無法避免。二是有些優秀人才，不願被人品頭論足，於是打退堂鼓，不願參加校長遴選，反形成劣幣逐良幣現象（李慈純，民89）。陳舜芬（民83）指出台灣師大於82年首次辦理校長遴選時，有位德高望重的教授，因不願被投票挑選，故放棄參加遴選。第三是國小老師課業繁重，不願參加開會討論校務；大部分家長也無空關心，因此學校教師會和家長會常有特定代言人之現象（李慈純，民89），此亦不是真正的民主機制。三、「教授治校」的觀點「教授治校」經李遠哲先生於民國75年提出後，成為大學校長遴選制度最重要的論點。凡是符合大學法規定之資格者，皆可報名參加遴選，由出缺之學校組成「校長遴選委員會」遴選之。因此大學校長候選人，不必經過特定考試、培訓，其任滿後自然回復教授之職，所以有人認為小學校長亦可仿效大學作法，採遴聘制，而任期屆滿之校長得回任教師。然而大學之制度畢竟有實施「教授治96�學校行政雙月刊222002/11�學校行政雙月刊222002/1197焦點話題校」之條件，玆分述如下：（一）大學重「學術自由」；小學是「義務教育」大學重「學術自由」，無特定之教育目標（如果有，亦是維護學術自由，提昇學術研究水準之類），大學教師之學術專業受到相當的肯定，其教學擁有最高的自主性，且學生為有判斷力之成年人，教師教學成敗責任自己承擔，大學校長不須約束與主導，因此大學校長和教師之間，沒有主從性質，可視為合夥人的關係。然而小學教育是義務教育，有一定教育目標，且學生為尚無判斷力之兒童，無法評鑑教師之良窳，但小學校長卻要直接面對家長、地方人士、主管機關的要求，校長有責任督導教師教學，以達到一定之教育目標，因此國小校長的角色，比較接近企業經營的主管（雖然現代企業管理非常重視員工的意見和福利，但為了企業的生存，主管仍擁有較高的決策權）。（二）大學有專業行政人員編制，小學行政工作由教師兼任大學裡有較多的行政人員編制，行政工作由專業的行政人員處理，權責清楚，大學校長不必也不可能事必躬親，因此校長仍能兼顧其個人的學術專業研究及教學工作，且學術地位與其教授年資和研究與日俱進，因此任滿後回復教職，不會有角色轉換及教學能力不足的困擾；反觀小學裡的職員只有幹事一人，行政工作幾乎都由教師兼任，但教師並沒有專業行政能力，因此小學校長需負責分配與指導行政工作，且人員調動頻繁，行政工作常要因人設事，沒有辦法固定行政職掌，因此權責不清，但國小校長要對行政負連帶責任，所以必須花許多的心力和時間在行政督導上，相對的就無法從事教學研究工作，因此任滿回任教師，就產生教學能力不足之質疑，且年紀愈大，家長的信任感愈低。由以上的比較說明得知，小學校長的角色及責任和大學校長不同，而且學校制度及條件也相差太多，因此大學校長遴選制度，並無法移植到小學來。參、遴選制度執行層面的適切性探討目前我國各縣市所訂定之國中小校長遴選辦法，包括遴選委員會委員人數、委員代表性、比率，以及遴選流程，皆有不同，以下就執行層面探討遴選辦法之適切性：一、教師代表之合理性在前面已談到國小校長需督導教師的教學，以達到規定的教育目標，他又96�學校行政雙月刊222002/11�學校行政雙月刊222002/1197焦點話題需指派教師辦理行政工作，以使學校校務運作順利。而在督導、指派的過程中，難免會和教師的利害產生衝突，造成緊張關係，而教師評鑑標準又沒有訂定，如此當校長和教師產生衝突時，何人代表合理、正義，並無人仲裁；又近年來教育改革浪潮風起雲湧，教師會、教評會相繼成立、校務會議位階提昇，老師參與學校決策的權力都已相對提昇；而九年一貫課程實施，由教師組成的課務發展委員會，已能主導學校的教學活動。教師變得有權無責，校長是有責無權，因此如果在校長遴選委員會中納入教師代表，有球員兼裁判的現象，是不合宜的。台北市政府組成的國小校長遴選委員會，便不納入出缺學校教師代表及候選人任職學校之教師代表。但是為了讓教師有表達意見的機會，應該在遴選過程中讓教師代表表達意見，供遴選委員參考，但教師仍舊不宜納入遴選委員。二、辦學評鑑流於形式，評鑑內容不合理目前規定任期屆滿之校長需參加校務評鑑，但因參加評鑑之學校為數眾多，因此評鑑的方式仍流於形式。每到校務評鑑，學校就動員所有人力，重新整理各種資料文件，集中擺滿固定場所，供評鑑委員審閱。此種做法不但勞民傷財，影響教學品質，且無法看出平日實際的辦學情形。又為了避免公關和人情壓力，遴選委員名單要保密，因此評鑑人員和遴選委員是分開的，遴選委員並無實際參與評鑑工作，只能間接從評鑑人員的書面報告，來選擇校長，如此真能選出最佳的校長嗎？台東縣91年國中校長遴選，就發生學校提供不時評鑑內容之爭議。另目前實施的評鑑內容，很多是需由教師執行的工作，校長是否有被賦予足夠的行政權，命令教師執行工作，如果沒有，又怎麼能將教師執行的成效算成校長的績效呢？因此應合理訂定校長評鑑指標，才能落實校長評鑑工作。三、新舊校長混合遴選的合理性有的縣市規定讓全部具有校長資格者同時參加遴選，這種做法會有兩個問題產生：一是初次取得校長資格者，尚無辦學經驗，如何和已有經驗的舊任校長比較呢？而當大家對新的候選校長一無所悉時，人脈關係或地域關係，是否主宰了遴選結果呢？二是一個年近六十歲的校長，即使過去是非常優秀的校長，但目前在眾人眼中，已屆退休年齡。這樣的候選校長，如何和四十多歲的候選校長競爭呢？最後的結果，是否讓這些校長都得辦理提早退休呢？其實在國民教育法施行細則第十二條中規定「現職校長經評鑑績效優良者，應考量優先予以遴聘」，因此個人認為校長遴選應有順序，先辦理第一任任滿但希望連任的校長遴選，再辦理第一任滿但希望調校及第二任任滿的校長遴選，當然在遴選過程中，對於辦98�學校行政雙月刊222002/11�學校行政雙月刊222002/1199焦點話題學不佳的不適任校長，可予已淘汰。最後舊任者遴選完成後，再辦理初次取得校長資格者的遴選程序。當然也有主張，初次取得校長資格者仍應以派任方式，給予辦學之機會。其實根據研究，舊的派任制度，某個程度上仍是被肯定的（李慈純，民89）。四、回任制的合宜性雖然回任制度可以淘汰不適任校長，但相對的校長工作變得沒有穩定感。當具備校長資格人數多時，產生僧多粥少現象，每一位都無法保證其校長職務可當多久，任期一到得隨時準備回任教師，而回任時需面臨下列困擾：（一）校長回任教師時，其教師缺不知在何處，而且未來有教師資格者越來越多，學校教師缺額勢必越來越少，市區尤然，最有可能的缺額是在偏遠地區。大學校長由教授兼任，任職期間仍保有原教授缺，任滿並不會發生沒有去處的現象；