十三五公路养护管理发展纲要-交通运输部

“十三五”公路养护管理发展纲要交通运输部2016年6月“十三五”期是全面建成小康社会的决胜时期，也是全面建设“四个交通”的战略机遇期。加强公路养护管理工作对保持公路基础设施良好技术状况，保障路网整体效能发挥，服务经济社会发展和人民群众安全便捷出行等具有十分重要的意义。为全面加强“十三五”期公路养护管理，推动公路转型发展和提质增效，特制定本纲要。一、发展基础经过“十二五”期的努力，全国公路养护管理水平大幅提升。一是路网结构显著优化。截至2015年底，全国公路总里程达到457.7万公里，其中高速公路12.4万公里，二级及以上公路57.5万公里，国省道二级及以上公路比例达到77%；全国公路养护里程达到446.6万公里，养护比例达到98%；高速公路、普通国道、普通省道、农村公路优良路率，分别达到99.6%、89%、86%和60%。二是养护管理、安全保障能力显著提升。五年改造干线公路26.4万公里，实施公路安全防护工程32.8万公里，改造危桥1.7万座/151万延米，国省道新增危桥处治率达到100%，四、五类桥梁总数和比重逐年下降，普通公路交通事故起数、死亡人数和特大道路交通事故分别比“十一五”末下降18.42%、14.12%和68%，公路安全水平、通行能力显著提高，公路设施和服务软环境得到较大改善。低碳、循环、环保技术在公路养护工程中得到推广应用，养护管理信息化技术逐年提升。三是应急保障能力显著增强。路网监测与应急机构及处置体系基本建立，实现对国家公路网40%的重点路段、特大桥梁、特长隧道运行状况和运行环境的动态监测。五年累计完成路面检测18万公里，长大桥隧监测211座。全面启动13个国家区域性公路交通应急物资储备中心建设，初步建立以武警交通部队为专业力量、养护路政队伍为主体力量、施工企业为后备力量的应急抢险保通队伍，应急保障体系基本形成。四是依法行政能力显著提高。颁布实施《公路安全保护条例》，出台《关于加强公路路政执法规范化建设的若干意见》等规章，形成较为完善的法规体系。持续开展全国性治超工作，严重违法超限超载运输现象得到有效遏制。五是行业服务和文明建设成效显著。全国基本实现高速公路电子不停车联网收费（ETC），有序取消22个省（区、市）13.4万公里政府还贷二级公路收费，公路通行效率明显提升；利用高速公路广播、移动终端等新媒体平台为公众提供及时、准确的公路出行信息；选树100对全国百佳示范服务区、400对优秀服务区，带动高速公路服务水平提升。开展了弘扬“两路”精神、“寻找最美养路工”“最美乡村路”等系列文明创建活动，行业凝聚力、感召力、影响力进一步提升，行业管理水平、服务形象显著提升，队伍建设得到加强。面对经济社会发展的新形势，广大人民群众出行的新需求，公路养护管理还存在一些短板和问题：一是公路出行服务水平有待提升，养护工程市场机制尚不健全；二是公路事权主体责任不清晰、管理主体分散多元等体制性问题有待破解；三是普通国省道、农村公路养护管理资金保障机制尚不健全，资金供需矛盾突出；四是养护精细化程度不高，公路管理信息化、智能化水平偏低，高素质技术型、复合型人才缺乏，等等。这些矛盾和问题，有的是历史遗留的，有的是发展过程中新形成的，制约和影响了公路可持续发展，亟需通过改革创新、转型发展来解决。二、形势要求随着国家行政体制改革、财税体制改革进一步深化，“十三五”期公路交通将面临新的发展形势和环境，对公路养护管理工作提出新的更高要求。（一）适应经济发展新常态，需要加强公路养护管理有效供给。经济发展新常态下，我国经济将保持6.5%以上的中高速增长，经济结构向中高端迈进。预计到2020年，全社会客货运量将达到2010年的1.5至2倍，交通运输总体需求旺盛，公路交通作为经济社会发展先行官的作用凸显，提高公共服务供给水平的要求更加紧迫。高效畅通、安全便捷、服务周到成为新时期社会公众的新期待，亟待加快推进公路结构性调整和优化重构，增强对公路运输结构变化和公众出行需求的适应性和灵活性，提高出行服务供给品质，更加适应经济社会发展的实际需要。（二）适应全面深化改革新形势，需要完善公路养护管理顶层设计。“十三五”是全面深化改革的攻坚期，围绕推进国家治理体系和治理能力现代化的总体发展目标，经济体制、行政管理体制等改革全面展开。公路养护管理应按照全面深化改革的部署和要求，抢抓改革机遇，深化体制机制改革，完善顶层架构，破除管理体制不顺、机制不活、权责不清、资金难保障等障碍，建立事权清晰、权责匹配、运行高效的养护管理体制机制。（三）适应依法治国新要求，需要提高公路养护管理治理能力和水平。全面推进依法治国，要求深化行政执法体制改革，深入推进依法行政，健全依法决策机制。适应依法行政和法治管理要求，应将法治思维和法治方法贯穿到公路养护管理各环节，加快制度体系建设立改废工作，完善法律法规、规章、制度及标准规范体系，厘清政府和市场的边界，深化公路行政执法改革，提高行业治理能力，推进依法治路。（四）适应践行“五大发展”新理念，需要转变公路养护管理发展方式。公路养护管理必须以“五大发展理念”为引领，推动养护管理从传统模式向现代模式转变。应强化创新驱动，增强发展后劲和动力，提升软实力；推进协调发展，形成不同区域、不同领域协调共进局面；推行绿色养护，实现公路养护与生态环境和谐共促；实施开放包容型管理，形成行业内外开放、交互联动；强化公共服务供给，使公路养护管理发展成果普惠共享。（五）适应公路发展新趋势，需要突出公路养护管理。随着布局合理、功能完善的公路网基本形成，公路发展重点应逐步转向加强养护、规范管理、提升服务、完善路网支撑系统等方面。随着经济社会快速发展，我国公路发展的主要矛盾由基础设施供给不足的供需矛盾，转向公共服务能力与社会要求不适应的新矛盾。适应公路发展新趋势，必须由过去以基础设施建设为主向建设、养护、管理、服务并重转变，更加突出养护、管理、服务工作。三、发展思路（一）指导思想。深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神以及习近平总书记对交通运输工作的重要指示批示要求，坚持“五大发展理念”，按照“四个交通”发展要求，以构建现代养护管理体系为引领，以专业化、市场化、绿色化养护和人本化、规范化、智能化管理服务为重点，着力改革攻坚、推进养护转型、强化管理升级、促进服务提质，努力构建更加畅通、安全、智慧、绿色的公路交通网络，为全面建成小康社会当好先行。（二）发展理念。“十三五”期，公路养护管理必须遵循发展规律，顺应时代要求，把准阶段特征，把牢服务属性，以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为指引，努力推动公路养护管理工作健康协调发展。一是创新发展激发养护管理新动力。坚持“理念创新、制度创新、技术创新”，优化要素配置、破除发展障碍，实现关键领域环节的突破性进展，特别要推动“互联网+”与养护管理融合发展，激发公路养护发展的内生动力。二是协调发展构建养护管理新格局。坚持建管养服并重，促进不同类型、不同区域公路养护管理工作的整体均衡与协调；促进东、中、西部地区养护管理工作的协调性和基本公共服务均等普惠，构建公路养护管理全要素、多领域、高效益的平衡协调发展新格局，全面缩小区域间公路发展差距。三是绿色发展探索养护管理新模式。厚植资源节约、集约高效、节能减排、生态环保、自然和谐的绿色发展理念，推动公路养护管理实现高效低碳发展，大胆探索养护管理新模式，推动公路养护向资源节约型、环境友好型转变。四是开放发展拓展养护管理新空间。解放思想，坚持开门办交通，推进公路行业内外和国内外双向开放，着力增进行业管理、养护市场及出行服务信息公开程度，增强养护管理服务供给侧与出行需求侧的互动性和依存度，以开放发展拓宽养护管理新空间。五是共享发展提升公共服务新水平。认真践行以人为本、让人民满意的公路发展宗旨，提供普惠性、保基本公共服务，让更多群众共享公路发展成果。通过增强服务主动性，创新服务供给模式，拓展服务内涵，延伸服务链条，提高服务品质，努力实现公路养护管理中公共服务均等化。（三）发展目标。围绕“改革攻坚、养护转型、管理升级、服务提质”四个方面精准发力，争取到2020年，实现公路养护管理“1+2”总体目标，即“一张网络”：安全畅通的公路网络；“两个体系”：公众满意的服务体系和高效可靠的保障体系。主要发展目标体现在四个方面：1.改革攻坚。——逐步理顺不同层级公路事权和支出责任，基本建立事权清晰、支出责任明确、运转协调的养护管理体制。建立公路养护管理资金可持续保障机制。形成权责明确、收费合理、运营规范、公开透明的收费公路管理体制和运行机制。——探索建立职能科学、权责清晰、透明高效、保障有力的公路执法体制和运行机制，稳步推进公路综合执法改革。——基本建立政府与市场合理分工的公路养护运行机制，初步形成公开透明、开放有序的养护市场。2.养护转型。——推行养护科学决策。国省道养护科学决策体系基本建立，技术状况检测和路面自动化采集覆盖率达100%，科学决策技术运用普及率达80%。——实行绿色养护生产。高速公路、普通国省道废旧路面材料回收率分别达到100%、98%，循环利用率分别达到95%、80%以上。——科学实施养护工程。高速公路预防性养护（单车道里程）平均每年实施里程比重不少于8%，普通国省道不少于5%；普通国省道当年新发现次差路次年实施养护工程比例东部达到95%以上，中部达到85%以上，西部不低于80%。——推进养护规范化。养护技术标准体系及养护管理制度体系逐步完善，养护作业标准化水平及养护监管水平进一步提升。——保持良好路况。高速公路总体技术状况（MQI）大于92，MQI优等路率达到90%以上；平均路面使用性能指数（PQI）大于92。普通国省道总体技术状况（MQI）达到80以上，其中东、中、西部分别达到85、80、75以上；MQI优良路率达到80%以上，其中东、中、西部分别达到90%、80%、70%以上；PQI达到80以上，其中东、中、西部分别达到82、80、78以上。农村公路优、良、中等路率不低于75%。——保障桥隧良好技术状况。国省道一、二类桥梁比例90%以上，现有四、五类桥梁（隧道）改造加固率100%，新发现四、五类桥梁（隧道）当年处治率100%。3.管理升级。——高速公路运行实时监测覆盖率东、中部达到100%，西部地区重点路段达到100%；普通国省道重要节点运行实时监测覆盖率东、中、西部分别达到85%、75%和60%以上；高速公路视频监控部省联网覆盖率东、中、西部分别达到80%、50%和20%以上。——公路交通应急救援体系基本形成，完成13个国家区域性公路交通应急装备物资储备中心建设，国家、省、市三级应急储备体系基本形成。——全面落实执法规范化，路政案件结案率不低于95%，路损案件追偿率不低于90%；高速公路超限车辆不超过0.5%，普通国省道不超过2%。4.服务提质。——普通国道中二级及以上公路比重达到75%以上，其中,东、中、西部地区分别达到92%、90%、65%以上；普通国道水泥、沥青路面铺装率达到97%以上，其中东、中、西部分别达到100%、98%、95%；具备条件的乡镇和建制村通硬化路率达到100%。——高速公路收费站ETC覆盖率达到95%以上，出行信息服务覆盖率达到100%，达标服务区比例达到100%，普通国省道服务区（站）布局进一步完善。公路出行信息发布及时准确、服务手段多样。四、着力改革攻坚，健全公路养护管理治理体系（一）稳步推进公路体制改革。一是理顺公路养护管理事权关系。按照国家财税体制改革要求，科学划分国道、省道、农村公路的事权和支出责任，研究明确养护管理职责并承担相应的财政支出责任。二是开展公路管理体制改革。按照“政事分开、事企分开”原则，研究推动出台地方公路管理体制改革的指导意见，整合归并原有分散设置的公路管理机构，不断强化省级公路管理机构对国省道的统筹管理力度。优化公路沿线基层养护道班和工区布局，合并组建大道班或养护中心，加强区域性公路应急养护保畅队伍建设，发挥基本公共服务保障作用。（二）逐步健全收费公路政策。修订《收费公路管理条例》，严格控制高速公路以外的收