一篇文章看懂PPP的“前世今生”

1PPP的“前世今生”作者：莫非过垚[摘要]PPP，即Public-Private-Partnership的缩写。近代，英国最早使用PPP模式开发城市公共基础设施建设。随后，澳大利亚、美国、日本、加拿大、法国这些发达国家也在摸索中建立了适合本国PPP的政策框架和实施要件，但关键要素和内容仍与英国的PPP模式相仿或一致。我国也在PPP模式被世界银行和亚洲银行作为一种新兴的项目融资方式引入中国后开始大力推广该模式在公共基础设施建设和服务领域的运用。本文将从各国各组织对PPP的定义出发，主要讲述PPP模式在世界主要发达国家和我国的发展情况。[关键词]PPP的定义；PPP的起源、PPP主要发达国家的发展、PPP在我国的发展一、PPP的定义PPP，即Public-Private-Partnership的缩写。由于PPP在不同国家和地区的发展程度不同，导致了目前PPP的定义还没有公认一致的说法。同时，又由于不同人从不同角度对PPP会有不同的理解，也导致了英文PPP有多种译法，如公私合营/合作、公私合伙、政企合伙/合营等等，下面列举几种具有代表性的定义供参考。联合国发展计划署（1998）将PPP定义为政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系。通过这种合作关系，合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。同时，在风险分担方面，政府也不是把某个项目的责任全部转移给私人部门，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。联合国培训研究院将PPP定义为是涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式1，目的是为了解决当地或区域内的某些复杂的问题。在上述定义下，PPP包含两层含义，1UnitedNationsInstituteforTrainingandResearch.PPP-ForSustainableDevelopment(2000).2一层是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系；还有一层是为满足公共产品需要，公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施。欧盟委员会将PPP定义为公共部门和私人部门之间的一种合作关系2，目的是为了向私人部门提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。美国PPP国家委员会将PPP定义为是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式3，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求。加拿大PPP国家委员会将PPP定义为是公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系4，它建立在合作各方各自经验的基础上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，最好地满足事先清晰界定的公共需求。香港政务司效率促进组将PPP定义为是一种由合作各方共同提供公共服务或实施项目的模式5。在这种模式下，合作各方通过不同程度的参与和责任承担，各自发挥专长，包括特许经营、私人部门投资、合伙投资、合伙经营、组成合伙企业等几种方式。世界银行将PPP定义为是政府和社会资本就提供公共产品和服务签订的长期合同，其中社会资本承担实质风险和管理责任6。亚洲开发银行将PPP定义为是为了开展基础设施建设和提供其他服务，政府和社会资本之间可能建立的一系列合作伙伴关系7。从上述各国各组织就PPP模式给出的具有代表性的定义可以看出，虽然PPP现在尚无统一的定义，但其本质可以归纳为以下几个关键字：政府公共部门、私人部门、合作关系、提供公共项目或服务、风险分担和利益共享。另外，根据国外的定义，PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系；而狭义的PPP是指政府与私人部门组建特殊目项目公司(SPV)，引入社会资本，共同设计开发建设公共产品或服务，全程合作，共担风险、共享利益，期满后再移交给政府的合作模式。在我国，财政部将PPP译为“政府和社会资本合作模式”8，这里所说的社会资本，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业，但本级人民政府所属政府融资平台及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本参与本级政府管辖区内的PPP项目。通常，PPP在我国可被理解为是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以利益共享和风险共担为特征，双方发挥自身优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率，即政府部门负责公共产品或服务的价格和质量监管，以保证公共利益最大化；而社会资本承担设计、建设、运营、维护等工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。二、PPP的起源英国是最早采用PPP模式开展公共基础设施建设的国家。虽然早在1990年之前，政府就积极采用通过外包、公私合资和伙伴关系等方式吸引民间私人资本参与公共基础设施的建2EuropeanCommission.GuidelinesforSuccessfulPublic-PrivatePartnerships(2003).3NationalCouncilforPPP,USA.Forthegoodofthepeople:usingPPPtomeetAmerica’sessentialneeds(2002).4SeeAReviewofLiteratureandPractice.SaskatchewanInstituteofPublicPolicyPublicPolicyPaper(1999).5SeeAnIntroductoryGuidetoPublicPrivatePartnerships(2008).6WorldBank.Public-PrivatePartnershipUnits(2007).7AsianDevelopmentBank.Public-PartnershipHandbook(2008).8参见财政部于2014年9月23日发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（“财政部76号文”）。3设，但当时的政策要求必须证明该项目在民间资本参与模式下的成本和效益要优于传统政府自办的模式，这或多或少的为政府推行民间私人资本参与公共基础设施的建设带来障碍。直到1992年，马斯特里赫特条约（TreatyofMaastricht）的签订及英国在该协议上对降低财政赤字的承诺，促使了英国开始对电力、电信、自来水和煤气等公用基础设施进行了大规模的市场民营化改革，并提出了“私有化无禁区”的概念，即将原先有政府财政负担的公园维护、垃圾清扫、校园伙食、精神病院，通过不同形式转让给私人部门经营。同时，上述改革政策也可以帮助英国政府缓解紧缩的财政压力,把政府的债务转化为私人部门的债务,并将公共基础建设项目中存在的建设时间超期以及成本超支的风险移给更加专业的私人部门去规避或承担，从而帮助基础设施项目建设筹集更多的资金，增加基础设施的投资规模。为了尽快推动上述市场民营化改革,英国财政部在1993年设立了私人融资工作组，第二年又宣布，所有资本性投资项目均需要进行私人融资可行性的测试。随后，私人融资工作组于1995年出版了系统性介绍私人融资（PrivateFinanceInitiative,PFI）模式的手册。两年后，英国财政部又设立了工作组专门负责PFI推广工作。为了向政府部门提供更好的技术支持并推动整个PPP市场的发展，在英国财政部门的牵头下，政府和私人部门于2001年设立了政府的咨询单位——英国伙伴关系（PartnershipUK）组织，并替代了前期的财政部工作小组。在英国伙伴关系组织全面推进PPP工作10年之后，英国财政部又于2011年设立了基础设施局（InfrastructureUK），全面负责PPP工作。在相关法律法规逐步完善并建立完整的辅导机制的条件下，PPP模式在英国得到了快速发展，英国政府也建立了完整的法律、政策、实施和监督体系，迅速积累了大量案例经验和研究成果,英国的PPP模式也很快成为世界各国学习效法的标杆。英国的PPP模式主要有以下几个特点：（1）公共基础设施项目超期完工的风险、成本超过预算的风险、后期经营运营的风险全部转移给私人部门。（2）英国PPP项目运营周期比较长，一般会在25年到30年，最少也有10年，长的要达到40年之久；（3）英国PPP模式是以产出为基础的，即只有在项目完工且能够达到预期的产出目标时，政府才开始向投资者付费。项目完工前或完工后却没有达到预期目标的，政府不向投资者付费；（4）在英国，以PPP模式投资的领域中，交通项目所占的金额比重较多，医疗和教育所占的数量比重较多；（5）英国PPP很少采用特许经营的模式，而是采用PFI模式，即政府付费模式，即便是交通项目，绝大多数也是采用PFI模式。即使采用特许经营的模式，英国政府也不提供补贴。理由是如果给予补贴，政府又将承担其经营风险。PPP模式已在英国发展了20余年，总体来看，取得了相当令人满意的成绩。首先，在扩大利用社会民间资本、提高基础设施和公共服务方面，英国财政部认为绝大多数的PPP项目能够满足成本预算以及工期时限的要求，甚至有些项目出现了工期提前以及实际成本低于预算的情况，并且也认为PPP项目的运营绩效要优于预期。同样，英国国家审计署也宣称，PPP模式已成为英国中央和地方政府采购基础设施的主导方法。其次，在完善英国现代化政府采购和治理机制方面，PPP模式促进了英国政府现代化治理的进程，其在实践中形成的理念、机制和方法影响了英国的政府采购方式，长期预算规划制度也被引入英国财政体系。总体而言，英国的PPP模式在世界范围内发展最为成熟，其运作模式也深刻地影响了欧美、亚太和拉美等国。这些国家也在摸索中建立了适合本国PPP的政策框架和实施要件，但关键要素和内容仍与英国的PPP模式相仿或一致。三、各国法律环境下PPP的发展除了前述的英国之外，澳大利亚、加拿大、美国、日本、法国这些发达国家PPP的发展也非常的成熟。这些国家中，有些还会把监狱、警察局的建设都采用PPP的模式进行。PPP模式从国际上的发展来看,其适用领域从道路、桥梁、港口等经济基础设施到医院、学校、4住房等社会基础设施，项目业态从道路、住房等硬态设施的建设到职业培训、社区服务等软态设施的建设。（1）澳大利亚澳大利亚在运用PPP模式实施大型基础设施项目方面同样处于世界领先地位，其PPP模式的运用主要分布在国防、公路、铁路、卫生、教育、司法、娱乐等部门。在政府机构监督管理方面，澳大利亚在2000年就已建立了地方性的PPP管理机构。到2008年，澳大利亚创立全国层面的PPP管理机构，即澳大利亚基础设施（InfrastructureAustralia,IAU），推广PPP模式在基础设施方面的运用是该机构的职能之一。在法律制度方面，虽然澳大利亚在国家层面没有对PPP有专门立法，但IAU在2008年发布了一整套全国公私合作指南，用以规范PPP项目的运作，各州也在此基础上再制定适合本地运用的操作指南，这些指南是各州开展PPP项目的主要依据。在运营模式方面，澳大利亚运行PPP最普遍的模式是投资者成立一个专门的项目公司，由该项目公司与政府就融资、建设和运营签订项目协议，期限一般为20-30年。一旦项目公司出现不能履行合约的状况，政府可以随时跟进，最后在合同到期时项目资产将无偿转交给政府。虽然澳大利亚在推进PPP模式的进程中，曾为了促进经济增长和提高效率，不断的加大私人资本参与范围，并将项目建设和运营的风险更多得交由项目公司承担，使得私人资本享受的收益同期承担风险之间产生不匹配，进而导致部分PPP项目以失败告终。但是，最终澳大利亚还是通过不断的汲取经验和教训，从保障私人资本的权益出发，充分发挥政府和私人资本的各自优势，使得PPP模式能够在基础设施建设中良好的运用和发展，也保证了澳大利亚能够在PPP模式实施基础设施项目方面处于世界领先地位。（2）加拿大加拿大是国际公认的运用PPP模式建设公共基础设施和服务最好的国家之一，其PPP模式的运用主要涉及交通、医疗、司法、教育、文化、住房、环境和国防等行业。在政府组织保障方面，加拿大在2008年建立了联邦级的PPP单位——PPP加拿大（PPPCanada）主要负责审核和建议联