第三章城市规划的职能、内容、程序

第三章城市规划的职能、内容、程序一、城市规划的职能1城市规划1.1城市规划的不同概念英国：城市规划与改建的目的，不仅仅在于安排好城市形体—城市中的建筑、街道、公园、公用事业及其它的各种要求，而且更重要的在于实现社会与经济目标。——《不列颠百科全书》美国：城市规划是一门科学、一种艺术、一种政策活动，它设计并指导空间的和谐发展，以满足社会和经济的需要——国家资源委员会苏联：在社会主义条件下的城市规划就是社会主义国民经济计划工作与分布生产力工作的继续和进一步具体化。——苏联《城市规划原理》城市规划是城市空间布局、建设城市的技术手段，旨在合理地、有效地创造出良好的生活与活动环境。城市规划即以城市为单位的地区作为对象，按照将来的目标，为使经济、社会活动的以安全、舒适、高效开展，而采用独特的理论从平面上、立体上调整满足各种要求空间，预测确定土地利用与设施布局和规模，并将其付诸实施的技术。——日笠端《都市计划》城市规划是为实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和进行各项建设的综合部署和全面安排。（《城市规划基本术语标准》GB/T50280—98）1.2城市规划的涵义①具有限定的空间范围城市规划有明确的空间范围，通常被称为城市规划区。中华人民共和国《城乡规划法》第二条制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。②作为实现社会、经济诸目标的技术手段③以物质空间为作用对象④包各政策性因素和社会价值利断2城市规划的性质2.1提供城市活动的物质空间载体城市规划为城市中的社会经济活动提供了物质空间载体。随着时代的发展，城市活动的内容日趋复杂。2.2包含技术与制度两方面内容作为工程技术手段的城市规划，追求城市运转的合理性与效率。作为制度的城市规划关注的是城市整体运转的公平、公正和秩序。城市规划是统治阶级意志的表达城市空间结构布局和土地利用并不取决于“科学性”，而取决于“利益冲突”和“价值判断”。从根本上说，城市规划是一种意识形态。是占统治地位的主流“价值观”的体现和表达。3城市规划的特点3.1多学科综合性（1）对象的多样性（2）研究、解决问题的综合性（3）实施过程的多面性3.2政策性、法规性《城乡规划法》第四条在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。3.3长期性、经常性3.4实践性、地方性二.城市规划的基本内容1社会经济发展目标与城市规划1.1物质空间规划与非物质空间规划非物质空间规划包含城市经济、社会发展计划、财政计划等。1.2城市综合规划包含物质空间规划、非物质空间规划以及财政计划，是城市发展的纲领性文件。非物质空间规划城市综合规划（综合发展战略）经济发展计划社会发展计划财政计划等物质空间规划（城市规划）1.3我国现行规划体系中的两个方面“国民经济和社会发展规划及“国民经济和社会发展远景目标纲要”，是专门表述非物质空间规划内容的文件。《城乡规划法》第五条城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。城市总体规划目标年限与五年计划的衔接问题。2城市规划的空间层次2.1国土及区域规划2.2城市总体规划2.3详细规划2.4各个规划层次之间的关系和反馈3城市规划的主要组成部分3.1土地利用规划3.2道路交通规划3.3公园绿地及开敞空间规划3.4基础设施规划3.1土地利用规划土地利用规划是城市规划中最为基本、最为重要的内容。土地利用规划从各种城市功能相互之间关系的合理性入手，对不同种类的土地在城市中的比例、布局、相互关系做出综合的安排。3.2道路交通规划道路交通规划包含交通规划与道路规划设计。前者侧重对人员、物品移动规律的观测、分析、预测和计划；后者则是按照前者的分析结果，为满足人员与物品的移动需求在城市空间上所做出的统一安排。城市道路系统，除满足城市交通之外，还为城市基础设施的敷设提供地下、地上空间。3.3公园绿地及开敞空间规划减少城市人工环境建设对原有生态系统平衡的破坏，尤其是避开一些难以复原或更敏感的地区。将自然因素有意识保留或引入城市人工环境中。3.4基础设施规划电力、电信、给水、排水、燃气、供热等基础设施是维持现代城市运转的支撑系统。城市基础设施规划（城市工程规划）中，属于纯粹技术性内容较多，同时具有相对被动的特点。三、城乡规划的编制与实施1城乡规划的编制程序划定城市规划区设定规划目标调查分析编制规划方案编制建设计划编制法定城市规划性质、规模、环境目标水准土地利用规划、道路交通规划、公园绿地规划、城市设施规划等我国的城乡规划编制的阶段划分1.1城市规划调查及基础资料收集1.2城市发展目标的确立1.3城市规划方案的编制与确定1.4城市规划方案的实施1.5城市规划方案的评价与反馈2.城乡规划的编制与确定2.1.城乡规划的编制主体（1）政府部门（2）市民团体及个人（3）城市规划专业人员《城乡规划法》第二十四条：从事城乡规划编制工作应当具备下列条件，并经国务院城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府城乡规划主管部门依法审查合格，取得相应等级的资质证书后，方可在资质等级许可的范围内从事城乡规划编制工作：（一）有法人资格；（二）有规定数量的经国务院城乡规划主管部门注册的规划师；（三）有规定数量的相关专业技术人员；（四）有相应的技术装备；（五）有健全的技术、质量、财务管理制度。2.2.城乡规划的确定主体由城市政府部门组织、城市规划专业人员具体编制的城市规划方案，只是城市规划被正式采纳过程的开始。只有通过特定的途径获得相关利益集团的认可之后，才开始具有对社会成员行为的制约力。确定城市规划的主体大致来自以下两个方面。（1）一般市民或代表特定利益群体的非政府组织在两方工业化国家中，城市规划在编制或决定阶段主要通过听证、公示等手段，直接地广泛听取各个利益团体及普通市民对规划方案的意见。城市议会对规划方案的审议、通过也可以看作是一种间接反映市民观点的方式。我国《城乡规划法》中的公众参与条款。《城乡规划法》第二十六条城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。第十六条省、自治区人民政府组织编制的省域城镇体系规划，城市、县人民政府组织编制的总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经本级人民代表大会常务委员会审议，常务委员会组成人员的审议意见交由本级人民政府研究处理。镇人民政府组织编制的镇总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经镇人民代表大会审议，代表的审议意见交由本级人民政府研究处理。规划的组织编制机关报送审批省域城镇体系规划、城市总体规划或者镇总体规划，应当将本级人民代表大会常务委员会组成人员或者镇人民代表大会代表的审议意见和根据审议意见修改规划的情况一并报送。（2）政府部门的行政审批制度我国城市规划实行分级审批制。不同等级城市的总体规划，以从不同类型的规划分别由不同的人民政府审批。《城乡规划法》第十二条国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门组织编制全国城镇体系规划，用于指导省域城镇体系规划、城市总体规划的编制。全国城镇体系规划由国务院城乡规划主管部门报国务院审批。第十三条省、自治区人民政府组织编制省域城镇体系规划，报国务院审批。第十四条直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批。省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批。第十五条县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批。其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批。2.3规划的公众参与2.3.1发展历程（1）市场公正－美国“区划法”（ZoningRegulation）主要目的和内容是在土地私有占主体的情况下，保证必要的公共利益和其他业主的利益，控制建筑高度并部分限制商业区、零售区、居住区等的范围。1960年以来区划的内容创新①采用容积率（FloorAreaRatio/FAR）总体上控制开发强度，保证基本的环境要求，同时给予建设者以较大的灵活性和自由度。②“鼓励性区划’”（IncentiveZoning）。通过容积率奖励鼓励社会性公共设施的建设。③增加“文脉性区划”、“特殊地区开发权转让”等规定，使区划法成为更具敏感性和灵活性的规划管理工具。中国香港的“法定图则”制度中国内地1990年代初开始推行“控制性详细规划”（2）社会公正－新的城市规划命题在城市规划建设过程中，住宅和物质环境的建造只是全部工作的一小部分，更重要的是要建立广泛的规划公正制度。“没有规划能够在脱离政治意愿和政治行动的状况下得到实施，因此规划师就必须非常接近于政治过程，或者也许就是政治过程的一部分。”（3）公众参与思想的兴起与发展1940年代至1950年代公众参的表现形式是征询公众意见。1968年斯凯夫顿（Skeffington）领导的政府特别小组，研究并提交了关于公众如何参与地方规划的报告，试图寻找城市规划公众参与的方法与途径，被公认为是西方公众参与城市规划的里程碑。城市规划公众参与思想的发展标志规划师的角色由“向权力讲授真理”到“参与决策权利”印转变。2.3.2公众参与思想的代表性人物与理论①P．Davidoff的“辩护（倡导）性规划”理论（AdvocacyandPluralisminPlanning）②S·Arnstein（1969）的“市民参与阶梯”理论（ALadderofCitizenParticipation）③Sager&Innes的“联络性规划”理论（CommunicativePlanningTheory）ArnsteinSR的公众参与梯级公众参与3阶段英文中文没有参与NonparticipationManipulation政府操纵Therapy政府教育象征参与TokenismInforming提供信息Consultation征询意见Placation政府退让市民权利CitizenPowerPartnership伙伴关系DelegatedPower权利代表CitizenControl市民控制2.3.3公众参与的几种主要方式①通过议会反映市民意见。②以市民为对象的各种社会舆论调查。③在规划编制、审批的不同阶段的规划方案公示，以及相应的听证会、地区市民说明会、座谈会等。2.4规划师的角色①作为中立公仆的规划师②作为促成社区共同意识者的规划师③作为企业家的规划师④作为代言人的规划师⑤作为激进改革代理人的规划师3不同层级城乡规划编制的内容《城乡规划法》第2条：制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。第十三条省域城镇体系规划的内容应当包括：城镇空间布局和规模控制，重大基础设施的布局，为保护生态环境、资源等需要严格控制的区域。第十七条城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。第十七条规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。第十八条乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。乡规划、村庄规划的内容应当包括：规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然