城镇化与土地制度改革.ppt(修改稿2)

新型城镇化与成都土地流转制度改革的探索实践主讲：都江堰市委党校高级讲师邓蓉序言2001年诺贝尔经济奖获得者约瑟夫·尤金·斯蒂格利茨曾预言：“21世纪人类发展进程有两大关键因素：美国的高科技和中国的城镇化新世纪对中国有三大挑战：城镇化居首位”不管是“关键”，抑或“挑战”，斯蒂格利茨关于城镇化的预言都成为了现今中国最热的话题和最重要的发展方向之一。今日交流焦点：一、城镇化掀起新一轮热潮的背景二、新型城镇化是改革的新起点三、土地流转改革和新型城镇化的逻辑关系四、土地流转改革与成都市城乡一体化实践一、城镇化掀起新一轮热潮的背景一、城镇化掀起新一轮热潮的背景该部分主要观点：1、解决当前“城乡二元结构”深层面问题必须要走的路2、高层密切关注引发的研究热潮3、拉动内需的新引擎4、外部环境“倒逼”的选择5、推动发展的“润滑剂”新一轮发展的牛鼻子在哪里？新型城镇化长江三角洲城市带1、是解决当前“城乡二元结构”深层面问题必须要走的路经济层面:内需不足,市场狭小,持续协调的发展难以实现社会层面:公平缺失,矛盾尖锐,社会和谐稳定难以实现政治层面:政权的合理性受到置疑当前发展面临的宏观背景改革开放三十多年，出现了四个深刻变化经济体制深刻变更利益格局深刻调整社会结构深刻变动思想观念深刻变化国家与社会管理者阶层2.1%上层经理人员阶层1.5%上层私营企业主阶层0.6%中上层专业技术人员阶层5.1%中上层办事人员阶层4.8%中中层个体工商户阶层4.2%中中层商业服务人员阶层12%中下层产业工人阶层22.6%中下层农业劳动者阶层44%底层城乡无业、失业和半失业者阶层3.1%底层《当代中国社会阶层研究报告》2、高层密切关注引发的研究热潮十八大报告明确提出，推进经济结构战略性调整是加快转变经济发展方式的主攻方向，而经济结构转型的思路之一就是城镇化。中央经济工作会议明确表示，“城镇化是中国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在中央对城镇化的研究由来已久，但新一届政府对城镇化高度的新定位还是被广大学者赋予“扩大内需的战略性作用”的意义，并被认为是新一届政府推动经济改革的重要方向。李克强在多个场合对新型城镇化的阐述更引发了学界的城镇化研究热潮。3、拉动内需的新引擎随着各种红利的逐步消失，中国经济急于寻找新的增长点。城镇化之所以被提高到新的高度，首先还在于其在拉动内需方面的巨大作用。中国经济低成本扩张时代的终结、人口红利的递减等多方面趋势不可逆转，长期以投资驱动的增长也不可持续。城镇化蕴含着巨大的投资与消费需求，加快推进人口城镇化进程，以城镇化为主要载体扩大内需，充分释放城镇化的需求潜力，是中国走向公平可持续发展的立足点和战略重点。4、外部环境“倒逼”的选择十八大报告提到，综观国际国内大势，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期。世界多极化、经济全球化深入发展，国际大环境总体上对我国发展有利，我国发展长期向好趋势没有改变。“从某种程度上说，城镇化也是一定形式下的‘倒逼’转变。“对外部局势的判断和对内部形势的评估是高层选择将城镇化作为重要经济政策的主要原因之一。”从结束不久的中央经济工作会议看来，国家有意淡化GDP理念，经济增长将进一步转向依赖国内消费。而中国城镇化具有无可比拟的规模和潜力，无论在长期性、战略性、时代性上都具有巨大转折意义。5、推动发展的“润滑剂”城镇化不仅是经济发展的需要，更是社会各方面改革和进步的“润滑剂”。城镇化与人口、财政、区域经济、农村建设等都有密切关系，在城镇化这一主题的串联下，有利于推动中国全方位的改革和进步。其中，最受关注的户籍制度、土地制度、住房制度和社会保障制度等领域的改革必然走在前端。2008年的深圳城市人口约1200万1981年的深圳城市人口约1万1994年的深圳城市人口约335万二十八年间的同点对比二、新型城镇化是改革的新起点二、新型城镇化是改革的新起点该部分主要观点：（一）什么是新型城镇化（二）新型城镇化是改革的新起点顺势而为（一）什么是新型城镇化新型城镇化将人口、土地、居住、基础设施、公共服务、社会保障等纳入到统一的框架下，强调在城乡发展一体化背景下推进广大农村地区的城镇化进程。表现以下几个特点：1、大中小城市与小城镇协调发展。城镇化不仅包括城市地区的城市化进程，更主要的是广大农村地区的变化，尤其是小城镇的发展。大中小城市尤其是农村地区数量众多的小城镇，必然成为吸纳大量农村人口的重要平台2、土地城镇化与人口城镇化相协调。新型城镇化强调工业化和城镇化良性互动，将城镇建设用地增加与农村建设用地减少相结合、城镇建设用地增加与农村人口有效转移相协调，实现城乡土地要素平等交换，促进土地城镇化和人口城镇化的协调推进。3、居住城镇化与社会保障城镇化相协调。2011年，中国城镇化率是51.27%。按照享受城镇公共服务的人口统计，我国城镇化率只有35%—36%。新型城镇化强调基本公共服务均等化以及公共资源的均衡配置，使居住城镇化同社会保障城镇化相协调（二）新型城镇化是改革的新起点1、新型城镇化是一场改革。城镇化首先是一个改革问题，不彻底改革城乡二元体制，“夹生城镇化”会越走越远。30年前的改革开放从农村农业开始，而这一次城镇化的改革是从农民工开始。城镇化不简单是发展和增长的问题，它涉及改革的最大领域，比如土地制度改革、户籍制度改革、财税体制改革、金融体制改革、公共服务体制改革等十多项改革，其中最难最重要的是土地制度改革和户籍制度改革，所以说它是改革的新起点。2、新型城镇化是人的城镇化改革一是户籍制度（身份）二是土地制度（财产）（1）户籍制度改革。2011年，我国的城镇化率达到了51.27%。但是，如果按户籍人口计算，只有35%左右。正因为有城乡分割的户籍制度，出现了大规模的人口流动和小规模的人口迁徙。流进城市的是精力旺盛的年轻劳动人口，他们对城市没有归属感，也没有长期的预期和打算，而留在农村的则是老弱妇幼，象征着农村的衰落。户籍背后所隐含的是大量福利待遇，包括教育、医疗、住房、就业、养老等，户籍制度形成的是一个身份社会，其特点一是特权，二是歧视。（2）土地制度改革。由于城市土地和农村土地、国有土地和集体土地、建设用地和农业用地，其权利是不对等的。这种二元分割的土地权利体系是阻碍城镇化正确推进和良性发展的关键，因此解决土地问题是城镇化不可避免的重中之重。三、土地流转改革和新型城镇化的逻辑关系三、土地流转改革和新型城镇化的逻辑关系基本框架：（一）逻辑关系概述（二）逻辑关系的表现（一）逻辑关系概述推进新型城镇化的核心内容之一是土地城镇化转型，土地城镇化转型的核心是提高土地的利用效率，而与提高土地利用效率最密切相关的是土地流转方式。通过对土地改革历史的回顾，可以发现围绕土地的改革一直处于经济增长和经济结构的基础地位，改革所引发的土地条件转变起到了支撑高速增长和经济转型的作用。可以确定地说，有什么样的土地条件，就会有什么样的增长方式，也就相应有什么样的城镇化模式（二）逻辑关系的表现1、土地用途的转变是经济增长与快速转型的基础土地由农业用途向工业用途、再向服务业用途转换的过程，本身就是从较低的农业生产率向更高的工业生产率转换的过程，也就相应是经济增长动力不断转换的过程。过去30年的土地改革实现了这种土地用途的转变，促成了中国的高速增长和快速转型。2、土地融资功能为投资和产业结构的转变提供了可能土地通常被看作是最安全的资产，可以作为银行融资的抵押品，从而家庭储蓄通过金融机构向企业和政府部门转移供给渠道形成，储蓄被用于企业设备投资和政府基础设施投资，这种投资为产业结构的转变提供了可能，从而提高了产业的劳动生产率。3、土地用途的转换和融资功能的实行最终推进了城镇建设。土地用途的转换和储蓄投资渠道的连接促进了生产和就业结构的转变，这种转变往往会形成新兴城镇或者扩大现有城镇，城镇如若形成，则会带来消费方式和居住方式由农村向城镇收敛。一般来看，这正是城镇化的一个自然过程。基于这种思路，可以认为，城镇化事实上正是土地用途转换、增长方式转变的结果，也是生产和就业结构转变的结果。总结：过去30多年不同阶段的土地改革为土地用途的转换和投融资结构的转变提供了基础性条件，从而在不同阶段为中国经济注入显著的“制度红利”；展望未来，如果能够在现有土地制度的基础上进一步启动新的土地改革，那么其将继续成为下一阶段中国经济释放的新的改革红利。四、土地流转改革与成都市城乡一体化实践四、土地流转改革与成都市城乡一体化实践该部分主要观点：（一）中央一号文件释放的重要信息与未来土地流转改革的路径分析（二）成都市城乡一体化探索实践回顾（三）成都市在实践过程中主要问题的梳理(四)不成熟的零星思考（一）中央一号文件释放的重要信息与未来土地流转改革的路径猜想1、中央一号文件释放的信息（1）政策明朗的“定调”和“顶层设计”方面一是在“稳定农村土地承包关系”方面用5年的时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作；明确“尊重农民意愿”原则，规定“土地流转不得搞强迫命令，不损害农民权益，不改变土地用途，不破坏农业综合生产能力；二是农村集体产权制度方面建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。三是农村集体经济组织资源资产资本管理制度方面部署农村土地作为“资源”、“资产”、“资本”三位一体的管理制度建设方面。明确“鼓励具备条件的地方推进农村集体产权股份合作制改革”的下一步走向。（2）政策方向需谨慎认识的方面一是对工商资本进入农村流转土地问题。探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地（林地、草原）准入和监管制度。不支持、不鼓励工商企业大面积租种农户承包耕地，与农民争夺耕地经营权。旨在防止工商资本对农村资源资产的垄断。提倡土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。二是对集体土地流转问题。遵循了“集体经营性建设用地可以流转，必须严格规范的主张”三是对集体土地中“非经营性质”流转问题。明确规定“农村集体非经营性建设用地不得进入市场”包括宅基地、乡镇村公共设施、公益事业建设用地等。2、未来土地流转改革的路径分析根据改革的迫切性与难易程度，按照下一阶段新型城镇化和经济结构转型的总体目标进行大致推演，最有可能启动或加速推进的土地改革选项依次是：耕地流转改革集体建设用地流转改革土地增值收益分配结构改革（1）耕地流转改革这是实现农业现代化、以县域经济为基础发展中小城镇的前提。第一、耕地流转的土地产权是使用权，而非所有权。第二、耕地流转的目标是变分散种植为规模种植，未来最有可能种田的人是种植大户、农民专业合作社、农业企业。第三、耕地流转改革的最终效果在很大程度上将取决于农业工业化的水平。（2）集体建设用地流转改革集体建设用地流转改革，其将改变城市建设用地的供给规模和土地用途结构，对下一阶段土地城镇化的速度和节奏产生影响。集体建设用地可能的流转方式有两种：增减挂钩和直接入市。“增减挂钩”的关键环节是土地指标的空间置换。“直接入市”的核心是突破政府的垄断供地，实现土地供给市场的“双轨制”（3）土地增值收益分配结构改革它可能成为推动转移人口市民化的潜在突破口（二）成都市城乡一体化探索实践回顾1、时间与主要内容回顾（1）2003年开始的城乡一体化经历都江堰市是5个区县试点之一（2003年3月确定龙泉驿、都江堰、大邑、郫县、双流等五个区（市）县为加快城市化进程的试点）一是从土地整理开始寻找解决问题的原始支点（2003年开始试点推进）二是从土地综合整治寻找到“增减挂钩”新的改革动力（2005年开始试点推进）三是农村产权制度改革（2008年开始试点推进）四是生产要素在城乡之间自由流动（2011年开始试点探索，2012年暂停）（2）解决和探索的主要问题一是通过土地整治方式探索解决改善农村的生产和生活条件面临“钱从哪里来”的难题。二是通过土地增减挂钩探索解决农村改善生产和生活条件，同时满足城市发展的占补平衡问题三是通过确权颁证、还权赋能探索解决产权归属明晰、土地使用权长期化，将法律法规赋予农民的土地、房屋等要素的权益