李炳安-职业健康监护制度研究(修改稿)

1职业健康监护制度探讨李炳安蔡晓青【摘要】职业健康监护是劳动安全卫生法上的独有制度，与一般的民事监护有显著的不同。从义务主体来看，该制度可分为用人单位的监护义务和行政监管部门对监护的监督义务。根据规制的对象和方式的不同可将职业健康监护分为职业危害监护和医疗检查监护。从检查监护来看，包括上岗前检查、在岗期间定期检查、离岗时检查、离岗后医学随访和应急健康检查五个环节。目前我国职业健康监护制度上还存在立法上、执法上一些不足，建立职业健康中介组织能在一定程度上解决这些问题。【关键词】职工健康权职业健康监护监护监督28岁河南省新密市刘寨镇农民张海超因怀疑在工厂得了“尘肺病”，而职业病法定诊断机构所给出的诊断结果引起他的强烈质疑。在多方求助无门后，2009年6月22日张海超在郑大一附院呼吸内科住院，要求“开胸验肺”，以证明自己患“尘肺病”。①无独有偶，2009年8月8日，广东科士达工业科技有限公司的员工黄锦华和他的工友们在签好离职申请表的前提下，要求公司为他们进行体检。后经广州海珠区的一家职业病防治医院确诊，这一批的22名工人都被检查出铅中毒。②这些职业病纠纷已逐渐进入人们的视野，并产生重大社会影响。劳动者的职业健康权的有效保护是构建小康社会和和谐社会的重要一环，因此，职业健康监护制度在法律上的设立和完善有它独特和现实的意义。一．职业健康监护的概念、性质与特征在我国，追溯监护的语义可知，“监”与“护”多分开指称，《辞海》释其首意为“监视、督察”；“护”者，“救视也”、“助也”、“保安之也”、“慎守也”，因此依字面释义，成词监护顺其自然，并可引申出监督、控管、引领、照顾、看护、保护、救助、扶助、管教等多种含义。职业健康监护可理解为对劳动者在劳动过程中，健康状况的看护、保护、救助，以及对用人单位与职业健康检查机构保障和维护劳动者情况的监督、控管、引领。由此可见职业健康监护同时涉及劳动者、李炳安，福建师范大学法学院教授；蔡晓青，福建师范大学民商法研究生。①佚名：张海超和他的工友：感恩时代感谢祖国，下载于②佚名：百余员工为进行职业病体检被迫申请离职，下载于用人单位、职业健康检查机构和行政监管部门四方的关系。职业健康监护的提出是在劳动法典逐步成熟的基础上确立起来的，原来仅仅适用于对疾病的监护，到了70年代后，逐渐应用到传染病以外的范围。其中对于职业性危害的监护称为职业健康监护（OccupationalHealthSurveillance）。根据全国职业病诊断标准委员会提出的《职业健康监护技术规范》中的规定，职业健康监护是指是以预防为目的，根据劳动者的职业接触史，通过定期或不定期的医学健康检查和健康相关资料的收集，连续性地监测劳动者的健康状况，分析劳动者健康变化与所接触的职业病危害因素的关系，并及时地将健康检查和资料分析结果报告给用人单位和劳动者本人，以便及时采取干预措施，保护劳动者健康。③职业健康监护主要包括职业健康检查和职业健康监护档案管理等内容。这一制度的产生目的是将医学监护与接触控制结合起来，主要内容是医学健康检查和对劳动者的健康状况进行监测，从而能够预测和防止疾病的发生。职业健康监护制度正在形成完整的法制体系。新修订的有关职业健康的相关法规将原《职业健康监护管理办法》中的行政规章性文件和三个以附件形式颁布的技术指导性规范分立开来，形成《职业健康监护监督管理办法》和《职业健康监护技术规范》二份文件，前者主要是从卫生行政管理和监督方面规范职业健康监护工作，后者主要是指导、规范职业健康监护技术行为。在《职业病防治法》的第32条、第33条、第34条更是对职业健康监护做了具体相关规定。2009年9月开始实施的《作业场所职业健康监督管理暂行规定》（国家安全生产监督管理总局令第23号）对职业健康的监督管理做了进一步规定，明确规定存在职业危害的生产经营单位应当建立、健全下列职业危害防治制度和操作规程：职业危害防治责任制度；职业危害告知制度；职业危害申报制度；职业健康宣传教育培训制度；职业危害防护设施维护检修制度；从业人员防护用品管理制度；职业危害日常监测管理制度；从业人员职业健康监护档案管理制度；岗位职业健康操作规程；法律、法规、规章规定的其他职业危害防治制度。另外，还有一些与之相配套的法律法规，如《国家职业卫生标准管理办法》、《职业病危害项目申报管理办法》、《建设项目职业病危害分类管理办法》、《职业病诊断与鉴定管理办法》、《职业病危害事故调查处理办法》等等。以上这些法律法规都成为我国开展职业健康监护及其监督的法律依据。职业健康监护是劳动安全卫生法上的独有制度。根据《中华人民共和国职业病防治法》的规定，职业健康监护的权利主体是在企业、事业单位和个体经济组织中进行职业活动的广大劳动者，主体的特定性决定了其法律规范的专项性。需要特别指出的，职业健康监护并不等同于一般的体检。一般的体检是作为医疗福③中华人民共和国卫生部.《职业健康监护技术规范》[s].20073利的医学检查，性质属于福利，不具有强制性。职业健康监护是针对劳动者接触职业有害因素而规定的专门的预防性措施和健康检查，具有强制性和专门性。健康检查的目标疾病是职业病和职业禁忌证④，其它健康损害或疾病虽然也应该如实记录并向用人单位报告，但并不能作为职业健康监护的目标疾病。从广义的监护来讲，职业健康监护也是民法上监护的一种扩大化和专业化。但这种专业化的职业健康监护却有其自身的特点：其一，职业健康监护只存在法定监护，即通过法律的强行性规定，赋予用人单位法定义务，来保护劳动者的健康权。在民法中，监护被分为法定监护，意定监护和指定监护。民法中的监护体现的是监护权并围绕着监护权构建的权利义务体系，制度层面上总体呈现权利而不是义务。职业健康监护呈现的是一种义务结构，用人单位毫无选择的要负起监护的职责，并配备行政监督制度保障实施。其二，职业健康监护体现多重法律关系，既有平权性的民事法律关系，也有非平权的行政法律关系，如对职业健康监护的行政监督。民法监护主要体现监护人与被监护人之间的平等的民事关系。其三，职业健康监护与监督制度相伴而行，独立的职业健康监护制度无法自动运行和实施。由于追求利润最大化是任何一个企业的本性，低廉的违法成本与高额的职业病治疗及工伤赔偿费用相比，会使得任何一个企业都首先选择违法，加之地方保护主义、行业保护主义在一定程度上仍然存在，因此，职业健康监护的行政监督制度是必不可少的，甚至可以说是相伴而生的。其四，职业健康监护是为了维护国家和社会的公共利益，达到减轻社会负担，避免资源浪费，以促进人的全面发展为根本目的。民法监护是为了补正民事行为能力欠缺人的行为能力，创设完全的意志能力，使其能与完全民事行为能力人一样平等地实现自己的权利能力而设，可以说，民法中的监护是为了以实现民事主体权利的机器。职业健康监护并不是为了创设完全的意志能力，不是为履行义务享有权利所做的前提准备。它是为了监督企业履行监护和健康保障的义务,监督卫生服务机构依法履行健康检查义务，保障劳动者在劳动中的健康权利而设的一种制度。其五，职业健康监护是一个动态的过程。从检查监护来看，包括上岗前检查、在岗期间定期检查、离岗时检查、离岗后医学随访和应急健康检查五个环节。其内容除了目标疾病的检测之外，还包括报告制度，建档制度，对职业健康监护信息资料的收集与利用，建立信息平台等一系列的措施，以达到在医疗领域内建立④职业禁忌症是指职业性有害因素能加重病情或易诱发职业症，因而患某些疾病的人不宜在该职业条件下从事工作或就业。如肺结核为矽尘作业的禁忌症，明显的肝、肾疾患是汞作业的禁忌症，持久性高血压是高温作业的职业禁忌症等。各种职业禁忌症，随生产中存在的职业性有害因素而异。4被称为临床前期预防的第二级防御系统的目的。监护所涉及的法律关系基本主体有四个：劳动者、用人单位、职业健康检查机构与行政监管部门。其运行机制可简单分解成在劳动者与用人单位签订劳动合同的前提之下，由用人单位监护劳动者的身体健康，由职业健康检查机构对劳动者进行职业卫生方面的检查，而行政监管部门则对用人单位和职业健康检查机构进行行政监管。第六，用人单位作为职业健康监护的义务主体承担多重的法律责任。民事监护人若未尽监护职责，一般承担的是民事责任。在职业健康监护中，用人单位有可能承担民事责任、行政责任、刑事责任。从制度层面来看，行政责任较为突出。二、职业健康监护制度的基本内容（一）职业健康监护制度的监护义务与监督义务职业健康监护制度不仅涉及到劳动者与用人单位之间监护与被监护的关系，而且还涉及用人单位、职业健康检查机构和行政监管部门之间监管与被监管的关系。从这个角度，可以将该制度的内容分为用人单位的监护义务和行政监管部门对监护的监督义务。1、用人单位的监护义务与劳动者联系最为直接和密切的就是用人单位。用人单位在职业健康监护的过程中主要是充当执行者的角色，它是主要的义务主体。由于在用工环节中用人单位处于强势地位，它可以享有劳动者创造的劳动价值并直接组织安排劳动者按照用人单位的意志从事各种劳动或工作，同时，也应当对劳动者的健康负责。《职业病防治法》及《职业健康监护管理办法》中都用大量的条款来规定用人单位的义务，《职业健康监护管理办法》中对劳动者的健康监护主要包括以下几点：①包括劳动者上岗前、在岗中以及离岗后连续的职业健康检查;发生或者可能发生紧急健康危害事故时的应急健康检查等。②建立职业健康监护档案。③履行对未成年工、女工等特殊劳动者人群的特殊保护义务。④按照法律的规定，保证职业病患者和疑似职业病人的诊断、救治、康复和工作安置。在《职业病防治法》中还规定了用人单位如下义务：①采取措施，保证工作场所符合职业卫生标准和卫生要求。如对产生职业病危害因素的工作场所配备防护措施，治理职业病危害;对作业场所的危害进行评价、控制与管理等。②作业管理或者劳动过程的管理。针对劳动者所从事的岗位不同，接触职业病危害因素不同，制定相应的作业管理规章制度、作业损伤规程等;配备必要的防护设施和用品，督促、指导劳动者正确使用和维护各种防护条件等。③履行危害告知义务。在与劳动者订立劳动合同时，应当依法告知劳动者工作过程中可能产生的职业病危害及其后果、防护措施和有关待遇;在工作场所公布职业病防治的有关规章制度、危害检测结果以及防护情况;对劳动者进行岗前、岗中定期职业病防治知识培训，危害防护5教育，普及职业卫生知识等一些保护劳动者职业健康的内容。2、行政监管部门对监护的监督义务目前世界各国对职业健康的监察管理体制基本有四种模式：美国、日本等工业比较发达的国家一般将职业健康划归劳动部门管理，英国是建立拥有完全自主权的执法机构——健康与安全委员会来管理，芬兰和原东欧一部分发展中国家将职业健康作为公共卫生划归卫生部门管理，还有一些国家如南非、印度则划归能源资源部门管理。其中，美国与日本的具体做法又有不同。美国劳动部门行使职业健康与安全的监督权，卫生部门则负责科学技术、职业卫生技术人员的培训。日本是以上的所有都划归劳动部门管理，卫生部门基本不承担这方面的职责。总之，各国对职业健康监护的监督机构都因国而异，没有固定统一的模式可循。⑤我国对于职业健康监护的监管机构也是随着本国的实际情况在不断变化。从建国到1998年，关于职业健康的监管部门一直都是劳动部。根据劳动部的主要职责，劳动部成立了职业安全卫生监察局，是劳动部综合管理全国职业安全卫生工作的职能部门。该局下设职业卫生监察处，其主要职责是监督检查执行职业卫生法规情况，调查研究和掌握企业职业卫生状况；综合管理新建、改建、扩建企业和老企业改造中工程项目的职业安全卫生“三同时”的监察工作；管理职业安全卫生技术措施经费、行业试点和组织职业卫生技术措施综合评价；统计分析职业病的情况并提出对策；管理乡镇企业的职业卫生工作；处理女工、未成年工保护、工时休假、