公共行政学论文

课程论文题目：对当前我国公共政策执行过程中存在问题的若干思考课程名称：公共行政学学生：张夏学号：201109020327院（系）：设计与艺术学院专业：工业设计（艺术类）【摘要】公共政策执行是整个公共政策系统的关键环节，是政策实施过程的重要部分，是政策目标得以实现的关键所在。然而,由于许多因素的影响,公共政策在执行过程中会遇到替换性执行、选择性执行、附加刑执行等诸多问题，这给经济社会的发展和政府公信力造成了明显的负面影响。本文在研究分析了公共政策执行过程中存在的问题及原因后,提出了相应的解决对策,为确保公共政策的有效执行提供了有益思路。【关键字】公共政策执行问题解决途径公共政策执行是国家行政机关及其组成人员通过运用各种手段,将公共政策的内容转化为现实,从而实现公共政策目标的一种行为，简单地讲，就是把公共政策内容付诸实施的过程。公共政策要达到其预期的目标，取得预期的政策效果，关键在于政策的有效执行。美国学者艾利森指出，在实现政策目标的过程中，如果说政策方案确定的功能只占10％，那么其余90％都取决于政策的有效执行。然而,当前我国的公共政策在执行过程中，常会遇到替换性执行、选择性执行、附加刑执行等诸多问题，这不但会直接影响政策问题的解决,导致预定政策目标落空,而且会损害政府形象,削弱政府权威和公信力。因而，有必要深入分析公共政策执行过程中存在的问题及原因，努力克服其不利影响，确保政策有效执行。一、公共政策执行的含义和特征公共政策执行有以下特征：1．原则性与灵活性相结合。原则性要求忠实地执行政策的精神实质，保证政策的统一性、严肃性和权威性。灵活性是指在不违背政策原则的前提下，根据所处的环境和实际情况灵活执行政策。2．执行的有序性。政策执行应该保持一定的阶段性顺序和过程的连续性。这是政策执行程序的核心要求。这也是保持执行工作稳定开展的基础要素。3．执行的时限性。时限性是指政策执行中每一个环节都有时间上的要求，执行的时限性克服和防止了政策执行主体行为的随意性和随机性，同时，为政策执行者提供了统一化、标准化的时间标准。4．执行的协调性。政策执行是各种政策要素在空间上的分配、重组、展开和运动的过程。任何一个要素的发展变化以及各要素的分配方式、比例、组合结构等变化都会直接影响到政策政策执行的进程。二、公共政策执行过程中存在的问题政策执行过程中存在的问题多种多样，仅就其表现形式而言，大致可以以下六种类型：1、替换性执行。即当需要执行的政策与负责执行的机关、部门存在利益冲突时，执行机关就有可能制定与上级机关公共政策表面相一致，实际上相违背的执行措施，妨碍公共政策的全面实施。“有利的就执行，不利的就变形”，严重影响了党和国家的形象，极大损害了我国社会主义政策的权威性、严肃性以及国家和人民利益。2、选择性执行。一些地方政府、单位对上级政策指令或命令进行过滤，选择对自身“有利”的规定执行。合自己“利”的就执行，不合自己“利”的就不执行，在执行中“见了黄灯赶快走，见了红灯绕道走”。一些单位置国家的利益于不顾，站在小团体利益的立场上钻政策的空子，“断章取义，为我所用”，极大程度妨碍了上级部门目标的实施。3、附加性执行。在公共政策的执行中，执行部门为了本地利益往往采取一些土政策，或附加一些原目标所没有的内容，致使政策不能准确执行到位而出现政策失真。特别是一些地方，打着贯彻上级政策要结合本地实际的旗号，另立一套规定，自行其是，谋取私利，严重阻碍了政策执行的力度和效果。4、象征性执行。有些单位在政策执行过程中，只做表面文章，没有具体措施，对国家的公共政策阳奉阴违，拒不执行或象征性的执行，直接使政策被搁置，使政策成了一纸空文。5、敷衍性执行。实施政策要坚决贯彻、善始善终，但在现实中，有些部门、有些地区对上级政策虎头蛇尾、前松后紧，敷衍塞责、延宕推拖，消极执行，致使一些政策在执行中难以达到预期效果，甚至有时会出现负面效应，给国家和人民的利益造成重大损失。6、矛盾性执行。在现实工作中，由于部门之间职责划分不清晰，有时有一些政策在执行过程中会因部门之间的权与利的争夺，部门间的红头文件或执行文书相互打架，政出多门，而使政策在执行过程中出现自相矛盾的现象，“婆说婆有理，公说公有理”。一项公共政策由几个部门共同执行时，有时还会出现两样结果，使政策对象难以适从，不知听从那一个部门的执行意见或决定。三、影响公共政策有效执行的原因分析结合我国当前公共政策的执行情况状况，我认为导致公共政策执行效率低下的因素总结起来有一下四类：（一）来自政策主体方面的因素。1、成本-收益预期。公共选择学派认为,在市场经济中人都是以追求个人经济利益为动机的,公共政策执行过程也就是公共政策执行主体与目标群体在互动中的利益选择、综合、分配和落实,政府是经济人,会进行成本-收益预期,这将影响公共政策执行主体的思想和行为。尤金·巴达克以博弈论来分析公共政策执行过程,他把政策执行过程视为一种赛局,在冲突和竞争的情况下,每一参加者都寻求得到最大的收获,并且将损失减少到最低。而每一项政策的成功与失败,往往取决于各方参加者的“战略选择”。2、政策执行主体的自身利益需求。公共政策执行主体是人,有自身利益的追求和行为倾向,难以做到绝对的价值中立;一项政策威胁到自身利益,执行主体就有可能抵制这一政策,甚至恶意对某项政策进行歪曲、篡改。凡是对本地区、本部门有用有利的政策则传达、贯彻;凡是对本地区、本部门无用无利的政策内容则不贯彻、不传达。3、执行人员的素质欠缺。由于政策执行者政治素质不高,对政策认识不够,无法正确了解政策本质,难以全面正确地执行政策,导致执行失误,使政策走样变形;政策执行主体业务素质欠缺,消极被动或低效地执行政策,影响和阻挠了公共政策的有效实施。（二）政策本身的因素。1、政策缺乏明晰性,政策方案模糊不清。导致政策执行主体判断不准确,在实际执行中得不到有效的执行,相反会导致政策界限不清以及对政策的随意变通。导致政策执行过程中出现一些不必要的漏洞,给政策执行带来不必要的麻烦。给接受政策的目标群体带来认识上的偏差与分歧以至影响社会稳定,间接地给政策执行造成极为不利的环境和影响,阻碍政策执行的顺利进行。2、政策缺乏稳定性与配套性。政策朝令夕改常常会导致政策互相撞车的现象,导致政策缺乏稳定性,使政策体系结构紊乱,影响政策目标群体的法定权利,导致政策目标群体对政府产生不信任感和抵触情绪,使政策执行无法达到预期效果。政策朝令夕改还会使政策产生不协调性。（三）资源与环境因素。1、政策资源包括财政、人力、信息和权威等。目前,我国许多政策难以执行的重要原因就在于经费的缺乏。人是公共政策执行的决定因素,人力资源的开发利用是保证,但现实中,对人力资源的开发和利用还远没有达到所需要的水平。政策执行者的信息渠道不畅通,使得政策制定者不能制定出符合实际的政策,使政策的执行缺乏必要的沟通和控制。权威资源是政策执行的保障。没有权威,就不可能政令畅通、相互配合,就无法实现政策目标。2、政策环境包括目标团体的态度和执行机构之间的整合程度。一项公共政策的出台必然涉及到多元利益群体的利益,表现为对一部分人的利益进行调整,公共政策对象对这项公共政策就会有不同的反应。从政策中获益的群体就会赞成这项政策;既无获益也无好处的群体对此项政策的态度则不十分明朗;而利益受损的群体对这项政策进行消极抵制,甚至会采取反对政策的行为。（四）体制因素。1、信息沟通机制。从控制论的角度来分析公共政策执行,公共政策执行过程实质上是一个有效的信息流通过程。信息是公共政策执行的重要资源,是防止执行偏差的重要条件,政策信息的不对称或沟通渠道受阻,都将严重影响公共政策执行。2、监督机制。奥斯特罗姆指出:“在每一个群体中,都有不顾道德规范,一有可能便采取机会主义行为的人;也存在这样的情况,其潜在收益是如此之高,以至于极守信用的人也会违反规范,有了行为规范也不可能完全消除机会注意行为。”政策监控是政策运行中不可缺少的环节和手段,政策监控机制不健全,表现在政策执行过程中缺乏政策的监督,政策执行效果缺乏明确的考核以及政策执行结果缺乏必要的赏罚措施。四、解决政策执行问题的方法和途径（一）制定良好的公共政策。首先，公共政策的制定必须合法化。政策制定的制度程序规范化是政策制定过程合法化的保证，公共政策只有产生于严密的制度安排下，才能保证公共政策制定的确定性和规范性。其次，公共政策制定过程公开化（不过公开是相对的，涉及国家安全和国家特殊利益的公共政策不能公开或只能在一定范围公开）。这是政策制定规范化的内在要求。公共选择决策模式指出：国家和政府中的决策人和其他人没什么两样,既不会更好，也不会更坏，都一样会犯错误。所以，必须限制公共政策制定者的特权，建立内外部约束和监督机制,实现公共政策的透明制定，杜绝“黑箱操作”现象。第三，增强公共政策制定中的民主化。现代公共政策制定中的一个重要价值取向就是决策民主化，它追求社会平等，强调公众参与，广泛集中民智，从而避免决策权力滥用和寡头决策，减少公共决策制定和执行中的风险因素。最后，要加强公共政策执行的成本与收益分析。这有利于提高效益，尤其是经济效益。如果一项公共政策制定和执行的难度很大，那么其预期障碍就大。（二）大力提高执行人员的素质。公共政策执行是一项涉及广泛的行为，其行为后果即政策效果与公共政策执行水平密切相关，而公共政策执行水平的高低在一定程度上是由公共政策执行者的素质所决定的。公共政策执行者是政策实施中的能动因素，他们的政治思想道德素质、心理素质和知识能力素质的优劣决定着能动性发挥的大小。首先，必须提高公共政策执行者的思想政治素质，增强大局观念，自觉抵制各种腐朽思想的侵蚀；同时，必须提高公共政策执行者的专业技术水平，提高政策执行的实践能力；再者，还必须不断增强执行人员的实际工作经验，尤其是处理公众关系的经验，增强吃苦耐劳、不怕挫折、不怕失败的心理素质，能正确预测“危机”，随机应变和积极进取地执行公共政策。（三）调整政策执行者的利益倾向。公共政策执行者的利益倾向是客观存在的，因此，政策制定者制定政策方案时，起码要有如下的考虑。首先，要充分利用政策执行者的积极性和主动性全力推动对其自身有利的政策执行。其次，要尽量避免依靠那些受到政策不利影响的执行者去执行政策。事实上，由于公共政策的执行者常常是无法选择的，就特别需要用思想教育和纪律约束两种手段来调整他们的利益倾向，但根本上应完善社会主义市场经济体制和深化政治体制改革。一方面，通过转变政府职能，使政府从原来的复杂利益关系中脱离出来，真正置身于社会公共事务管理者的位置。另一方面，不断完善国家公务员制度，建立公务员管理机制，形成有关公共政策执行者的独立完整的管理体制，避免他们受到某些不当利益因素的干扰。（四）加强对公共政策执行的监督。公共政策合法化为政策的有效执行奠定了基础，但“徒法不足以自行”，合法化的公共政策并不能自动得到有效执行，所以在政策执行过程中，必须建立行之有效的监督机制和责任机制。首先，增强政策执行活动的透明度。政策执行活动应依据法律和规章制度，在一定范围内公布于众，置于公众的关注和监督之下，为政策执行过程中公共权力接受监督提供前提条件，防治因权力错位而导致政策执行低效。其次，强化国家权力机关的监督职能。当前，要通过健全体制，从制度上保证作为国家权力机关的各级人大不仅形式上有职而且实质上有权，进一步落实和完善相关法律法规，为人大有效地履行其监督政府的职能提供更为完善的法律保障。第三，保证专门监督机构的独立地位。为此，必须将监督机构现行的所谓双重领导体制真正变为垂直领导体制，改变作为监督主体的监督机构实际上受制于作为监督客体的同级党政部门的状况，使监督机构真正获得超然地位，从根本上建立独立运行的监督机制，独立行使监督权。第四，落实和完善各项社会监督制度。社会监督是政策执行中最经常使用且容易做到的民主监督形式，必须加强社会监督方面的立法，尽快制定相关法律法规，确保社会监督权力在政策执行过程中的充分运用和社会监督行为的规范化。参考文献：[1]陈振明.公共政策分析中国人民大学出版社,P74.[2]