第八章养老保障制度研究(公共财政学讲义-清华大学刘

养老保障制度研究1、国际经验2、中国社会保障制度改革的现状3、新体制的具体制度的构想4、社会福利制度的经济影响一、国际经验1、社会保障制度(SocialSecuritySystem)–社会保障制度是国家通过立法，采取强制手段对国民收入进行再分配,形成社会保障基金，并对由多种原因使生存发生困难的社会成员给予物质上的帮助,以保障其基本生活需要的一系列有组织的措施、制度和事业的总称。–“社会保障”一词最早出自美国1935年颁布的《社会保障法》。第二次世界大战中，美国总统罗斯福和英国首相邱吉尔签订的《大西洋宪章》中再次使用该词，随后该词被国际劳工组织接受，也被世界各国广泛使用。2、社会保障制度的内容•国际上一般认为，一个国家的社会保障制度，至少应当包括社会保险、社会救济或者国家救济、社会福利、公共医疗卫生事业等几方面的内容。其中，社会保险最为重要，它是整个社会保障制度的最基本、最核心的内容。•所谓社会保险(SocialInsurance)，是一种将风险集中而转移给政府服务机构的制度措施。社会保险具有以下四个特征：•强制性互济性社会性福利性•根据国际劳工局的规定，一个国家的社会保险应包括以下四方面的内容：••老年、残废及遗属保险老年保险是为职工年老力衰、不能再从事工作时实行的保险。残废保险指劳动者因疾病或工作伤害成为残废，部分或全部丧失劳动能力而中断劳动收入时，由保险机构给付年金或一次性救济金，以维持本人及家属的生活。•疾病与生育保险疾病保险指对被保险人因疾病造成的经济损失及医疗费用予以补偿，以保障其生活。生育保险是国家对被保险的女职工，因生育不能工作带来的经济上损失的补偿，以保障其生活。•工伤保险指对被保险人在工作时间内执行职务时所受伤害给予的补偿。伤害包括工业伤害、职业病伤害两种。•失业保险指对被保险人因失业而失去生活来源所付的津贴，以保障其生活。领取失业津贴只限于非自愿失业工人，而且失业工人在领取津贴前必须去职业介绍所登记。3、养老保险制度的国际比较•现代由国家强制举办的社会保险制度萌芽于自由资本主义末期，成型于20世纪30年代的经济大危机时期。第二次世界大战以后，社会保险制度日趋完善。依据社会保险的实施范围、享受条件、保障水平、基金来源及管理机构等内容的不同，世界各国从20世纪40年代到70年代初形成的社会保险制度大体可分为四种模式：“自保公助”型社会保险模式这一模式在发达国家如美国、德国、日本等主要资本主义国家普遍采用。这一模式也可称作市场经济国家模式。从20世纪70年代后，这一模式通过改革对不同的社会成员选用不同的保险标准，并以劳动者为核心建立社会保险制度，强调劳动者个人在社会保险方面的责任；社会保险费用由国家、雇主和劳动者三方负担，即个人和雇主投保，国家资助；强调劳动者权利与义务对等，社会保险缴费多少与个人收入情况相联系。•社会保险缴费中只记录个人缴费情况，不建立以给付为目的的个人帐户，社会保险基金在受保成员间调剂使用，充分体现互助互济、风险共担的原则；社会保险基金的筹集以现收现付制为主，社会保险制度中长期项目代际转移方式运行，即长期项目当期所须资金主要由在职职工和雇主分摊缴纳保险费。1、美国模式在美国逐步形成了政府养老金（第一支柱）、职业养老金（第二支柱）和个人储蓄养老金（第三支柱）在内的多支柱养老金体系。*政府养老金（第一支柱）-称为社会保障(SocialSecurity），开始于1935年《社会保障法》。1939年增加了遗属保障的内容，1959年又增加了残疾保障的内容。20世纪80年代中期，通过若干法律修正案的实施，如政府公务员及铁路工人各自独立的养老金计划（开始于20世纪20年代，早于1935年的社会保障法案）陆续并入第一支柱，基本覆盖了全部就业人口。美国政府强制性养老金计划（第一支柱）——社会保障(SocialSecurity）：其特点，1）筹资为专项的社会保障税（SocialSecurityTax）或（PayrollTax）实行现收现付模式(Pay-as-you-go)，并形成专门的社会保障预算。政府财政要为该体系提供最终担保。2）联邦政府统一管理-具体主管部门为联邦政府的社会保障署，下设10个由社会保障署垂直领导的局和6个服务中心和1个鉴定中心。全国具体从事社会保障税缴纳情况记录、受益资格认定、咨询以及资金发放的直接服务机构有1000多家。社会保障预算为联邦政府的专门预算，单独管理。组织与经办体系的管理费用包括雇员工资，均来自从该体系税收收入提取的管理费。2000年，全部管理费用占当年社会保障税总收入的0.6%。3）社会保障税由雇主和雇员共同缴纳。2001年，法定税率（税率有一个不断调整的过程）为雇员工资的15.2%，雇主和雇员分别缴纳雇员工资的7.6%。同时，2001年的法定最高纳税基数为每年8.04万美元，超出部分将不再缴纳社会保障税。由于这一体系也包括自雇佣人员，他们既是雇主又是雇员，故缴税时有某种退税的优惠政策。4）有比较严格的受益资格与条件规定受益资格与条件包括年龄和纳税贡献。这一体系的养老金给付分为5项：退休金、退休者配偶给付、18岁以下未婚子女给付、未婚残障子女给付、抚养16岁以下子女的配偶给付。其中领取退休年金者即完全被保险人，达到正常退休年龄为65岁（若提高正常年龄条款生效，2001年正常退休年龄应为66岁，2022年将提高到67岁）。纳税贡献采用计点方式，无论纳税高低，即每年最多计4个点。能够领取养老金的最少点数为40（即40个季度的保险费）,换句话说，最少要有10年的缴费才能在法定退休年龄后领取退休金，这也是遗属获得补贴的基本条件。按2001年规定，纳税基数达到830美元，即实际纳税126.16美元即可获得一个点，全年获得4个点的最低纳税工资为3320美元。残疾人获得补贴的基本纳税贡献条件为缴纳社会保障税满5年。2000年最高档次养老金为每人每月1536美元，最低的为每人每月636美元。体现了贡献与收益挂钩的原则，同时，这一体系也体现了高低收入者之间的转移支付。从替代率看，最低档收入者养老金替代率为56%，最高档收入者养老金替代率26%。如果受益资格与纳税贡献不能满足上述条件，显然会有一部分人无法领取有关的养老金，或在达到法定退休年龄前无收入来源等，均可享受另一套美国政府的收入援助计划（SSI），即最低生活保障，标准略低于第一支柱。同时，收入援助计划（SSI）的资金来源来自于政府的一般性税收而非社会保障税。5）这一体系基本覆盖了整个就业人员。目前全美国对该支柱纳税的人口为1.5亿人。截止到2001年10月，受益人数约为4450万人，其中养老金领取者为2800万人，遗属津贴领取者为870万人，残疾津贴领取者为500万人；另外还有少量的其他受益者。6）这一体系一直有比较多的资金积累虽然这一体系实行现收现付制度，但制度设计之初体制内抚养率非常低，随后不断提高，但税率也随之不断提高，形成一定的积累。2000年当年的结余比例为27.5%。结余加投资，到2001年6月底，社会保障税金形成的社会保障信托基金（SocialSecurityTrustFund）累计积累额高达11550亿美元。在管理上，社会保障信托基金扣缴的税金由国内收入署（InternalRevenueServices）收取后入财政部一般性帐户，再依估计拨入各种信托基金，在支付当期给付及行政管理费后，余额全部用以投资联邦政府发行或保证的债券。由于投资受限，80年代平均投资回报率只有4.8%，同期美国私营养老金投资收益率为8%。由于体制抚养率内因老龄化和高龄化不断攀升，预计到2016年将会出现当年收支平衡的年份，随后将出现收不抵支的情况，并且赤字将越来越大，必须用积累进行弥补。至2037年，所有累计积累将全部用光。因此，美国各界人事正在探讨未来的对策。虽然克林顿政府和小布什政府都提出由现收现付制向积累制转变等倡议，但由于争议过大，目前尚无实质性进展。**职业养老金计划——（第二支柱）早在19世纪少数一些大公司和大学就建立了这一计划。1974年，为推动企业职业养老金计划的发展，美国通过了《雇员退休收入保障法》《EmployeeRetirementIncomeSecurityAct,ERISA》，给予职业养老金计划以税收优惠政策，使之在美国广泛普及。按积累与支付方式不同，职业养老金计划分为给付固定（DBDefinedBenefit）和缴费固定（DCDefinedContribution）两种类型。•给付固定（DB）型，即雇主自愿依雇员达到雇主所规定的条件后，由雇主按照一定标准（如在本机构工作年限以及退休前的工资等指标，按一定的计算公式确定待遇标准）为其雇员提供养老金。受1978年国内税收法（IRC）401（K）条款影响，到1998年，美国69%的雇主为其雇员建立了401（K）计划，即缴费固定（DC）型。即在雇员任职期间，雇主与雇员按个人工资（或利润分成）共同向雇员的个人帐户缴费，划入的部分资金可享受税收优惠，待雇员退休后，帐户中的本金及投资收益作为雇员的养老积蓄。•给付固定（DB）型投资模式：即采用基金会模式（按1974年法案，必须是基金制），基金设有代表受益人利益的董事会，具有独立法人地位。董事会在行使其作为受托人管理基金的职责时，主要通过市场化方式选择外部优秀基金管理公司、信托公司、投资公司等专门机构进行基金的投资运营，通过外部管理人之间适当的竞争减少代理风险，提高投资回报。针对可能出现的投资失败，政府建立了退休给付担保公司（PBGC），强制该计划交纳担保费，当出现某公司DB计划出现支付危机时，担保公司负责接管该计划，并负责发放职业养老金。依照法律，该计划在领取养老金时，领取者需交纳个人所得税。缴费固定（DC）型投资模式：也采用基金会模式，但基金管理机构并不承担决定投资方向以及选择投资机构或产品的责任，而是协助个人帐户的拥有者进行投资选择。该机构具体帮助提供较详尽的信息清单，最后让个人选择。如果个人帐户的拥有者放弃选择权并委托其帮助选择，该机构不承担风险责任。DC计划投资的主要方式是美国的共同基金（MutualFund）。目前，同时，美国的共同基金有8000多只，基金类型有股票基金、债券基金、混合基金和货币市场基金等。不同基金有不同的投资收益目标和风险，适合不同人的需要。政府不对DC计划投资提供担保。在税收优惠方面，对DC计划实行税收延迟（Taxdeferred）（DB计划没有这一税收优惠）。即雇主和雇员向个人帐户注如入的资金免征个人所得税（或不记入个人所得税计费税基），待最终领取养老金时再依法交纳个人所得税。政府同时规定了税收延迟的最高限额，如2000年，对企业DC计划免税限额最高为3万美元（包括雇主与雇员双方注资）。该限额随工资和物价指数变动而调整。由于对企业、非赢利机构和政府机构分别有401(K)、403(B)和457条款，最高免税限额也不同。如2001年对非赢利机构雇员DC计划免税限额（包括雇主与雇员双方注资）为每年3.5万美元。除税收优惠外，政府还有对参保人的约束政策，如59.5岁以前，个人原则上不能提取个人帐户中的资金，否则有一定的经济处罚。雇员参加DC较之DB的好处是可以携带，便于职业流动。统计显示，1984-1996年，职业养老金计划年平均投资汇报率为8.5%，其经营成本较低（没有营销费用），许多大型职业养老金计划，投资管理成本不足总资产的0.2%。在职业养老金计划（第二支柱）中，还包括州和地方政府的养老金计划，如加州公共退休养老计划（CaliforniaPublicEmployees’RetirementSystem,Calpers）是美国最大的公共养老基金。该基金成立于1931年，到2001年1月31日总资产达到1691亿美元，受益人包括约120万的州及地方雇员。加州公共退休养老计划的治理结构类似基金会模式。董事会受《信托法》等法律约束，负有以受益人利益最大化为原则的受托人职责。依1992年加州选举通过第162条建议即授予加州公共退休养老计划董事会管理该计划的“全权职责”。13名董事会成员有6名通过选举