第六章现代学校制度

第六章现代学校制度彖曰：“天地节而四时成，节以制度，不伤财，不害民。”象曰：“君子以制数度，议德行。”——《易·节》这是《周易》中的第六十卦，《节卦》。阐述节制的品性。天地运行有所节制，四季才能形成；在金字塔形的社会建筑，居顶尖的利益既得者要控制自己的私欲，才可做到“不伤财，不害民”。然而人心无常，不可能每个人都如圣人般大公无私，所以有必要“节以制度”。那些对得起头顶三尺法的，方可称为真正的法官。君子效仿自然界中节制的现象，制定公平的标准，用以评议、调节众人的德行。---------------------------------------------------------------------------------------一、现代学校制度概述二、现代学校制度与产权三、现代学校制度的基本内容引言制度的产生源自于限制、约束人类的行为和协调人与人关系的需要。它针对的是物质的、外在的东西，而且它是建立在这样一个假设之上，人性是恶的，是自私的，必须创设某些规则，即制度来加以约束和规范。早期的学校制度约束和规范引言现代学校制度约束和规范提升中国教育的内在品质关注教育的内在精神品质问题为了人的发展《2003－2007年教育振兴行动计划》在第九部分“加强制度创新和依法治教”中第34条明确提出：“深化学校内部管理体制改革，探索建立现代学校制度。”这是国家级政策文件首次对现代学校制度概念的认定。其具体表述为：“继续深化学校内部管理体制改革，完善学校法人制度。高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制，推进依法办学、民主治校、科学决策，健全学校的领导管理体制和民主监督机制。中小学要实行校长负责、党组织发挥政治核心作用，教代会参与管理与监督的制度。职业学校可建立由行业，企业代表组成的理（董）事会制度，积极推动社区、学生及家长对学校管理的参与和监督。遵循从严治教、规范管理的原则，加强学校制度建设，逐步形成‘自主管理、自主发展、自我约束、社会监督’的机制。建设‘精简、高效’的学校管理机构，完善校务公开制度，深化人事制度和分配制度改革。”一、现代学校制度概述(一)概念界定制度•新制度经济学中的制度是指约束、激励或协调人与人之间交易关系的行为规则、规范或稳定的习俗与意识形态。一、现代学校制度概述(一)概念界定学校制度•“学校制度”又称“学校教育制度”，有狭义和广义之分。•狭义的“学校制度”，指的是一个国家的各级各类学校的体系方面的规则，简称“学制”。它规定了各级各类学校的性质、任务、入学条件、学习年限以及它们之间的衔接和关系。一、现代学校制度概述(一)概念界定学校制度•广义的“学校制度”，指的是为了指导和约束学校的行为和与学校有关的组织、机构、人员等的行为而制定的教育法律、规章等成文的规则体系，以及学校、学校所在的社区中的组织、人员认可了的与学校有关的习惯、道德标准、风俗等未成文的规则体系。即学校正式制度与非正式制度。这种规则体系的作用在于调整学校的内外部关系，使教育有序运行。学校制度所要调整的内部关系包括学校与教师、学校与学生、教师与学生的关系，外部关系包括学校与政府、学校与社会等关系。好的学校制度对于理顺学校与其他利益主体的关系，促进教育，进而促进人的健康发展意义重大。一、现代学校制度概述(一)概念界定现代学校制度•现代学校制度就是指广义的“学校制度”。“现代学校制度”本身是一个可以解构的概念，“现代”只是用来表示一种价值取向，代表“好的、先进的”。•现代学校制度就是指“一个好的、关于学校的规则体系”。在知识社会初见端倪和全面建设小康社会的大的社会背景下，能够适应市场经济和建设学习型社会的基本要求，以完善的学校法人制度为基础，以现代教育观念为指导，学校依法自主、民主管理，能够促进学生、教职工、学校、学校所在社区的协调和可持续发展的一套完整的制度体系，其最终目的是为促进人作为资本生产能力的提高和人作为人本身消费水平和消费技能的提升。现代学校制度虽然学校制度的建立也要求产权明晰，具有独立的法人地位，但是借鉴现代企业制度建立起来的产权制度和法人制度等都是为学生的全面发展服务的，而不是单纯为了提高学校的经济收益和学校自身的发展。建立现代学校制度要在学校大力推进素质教育改革的前提下，通过建立明晰的产权制度和完善的法人制度，促进学生的充分、全面、多元、终身发展，允许有差异地发展（最优发展），教师、学校和社区的发展最终都是为学生的发展服务。一、现代学校制度概述(一)概念界定非正式制度•非正式制度是社会资本的核心内容，即表现为制度的社会资本，主要包括习俗、规则、仪式、价值观、信仰或者学校文化、学校氛围、隐蔽课程(学校的建筑物、教室的布置、学生的座位、学生考试后的名次排定等暗含的规范但有效的价值观)等。一、现代学校制度概述(一)概念界定正式制度•正式制度是指人们在非正式制度的基础上有意识地设计和供给的一系列规则，包括政治规则、经济规则和契约，以及由这一系列的规则构成的等级结构，从宪法到成文法，到具体的细则，最后到个别契约，正式制度具有强制力。非正式制度是现代学校制度建立过程中意识形态的部分。意识形态是现代学校制度建立中隐形的但是很重要的因素，统一的意识形态可以减少建立现代学校制度的阻力。非正式制度是对正式制度的补充和拓展，是社会认可的行为规范和内心行为标准。合适有效的制度安排是正式制度和非正式制度的统一。一、现代学校制度概述（二）为什么要建立现代学校制度•约束和界定人与人之间的关系;为教师提供稳定的预期，使其在制度限定的范围内寻求个人效用最大化;对学校管理者和教师具有激励作用•规避机会主义行为（逆向选择和道德风险）和委托代理问题，节约交易费用，提高学校运作效率•提高管理效率，促进教育功能的充分发挥，为达到教育经济学的规模经济提供制度保障一、现代学校制度概述理论背景教育理念的变化与新制度经济学的影响集权与分权的思想市场机制与消费者主权（三）建立现代学校制度的背景1.教育理念变化与新制度经济学的影响•70年代开始，“终身教育”和“学习型社会”从少数专家的理念变成了越来越广泛的实践，学习逐渐趋向多批次、多样化和个性化。•80年代开始，学校制度从按部就班的全日制面授朝着更加灵活的弹性制度方面演化。•90年代以来，WTO框架下的教育服务贸易概念可能使有一部分教育可以从政府承担的公共服务转变为可以被选择的个人消费甚至是投资。•新制度经济学中交易成本理论、委托代理理论和制度变迁理论对学校制度的改革和重构的研究产生了重要影响。2.集权与分权的思想集权和分权主要是针对权力机关和学校的关系，如何看待集权和分权的问题，是学校重构的一个重要思想。无论是集权还是分权，改革的目的无非是要使教育管理系统更为合理，教育质量得到提高，学校效率得到改善。问题的实质是，如何在学校决策、地方决策和国家决策之间寻找一种平衡。3.市场机制与消费者主权社会主义市场经济体制的建立促进我国教育领域也需要进行改革，改革学校传统管理模式，培养竞争意识，促进教育的健康发展。消费者主权强调将对学校的选择权还给学生和家长，在学校管理及教育的过程中给家长和学生更多的参与机会，让家长与学校密切合作，提高提供教育服务的质量和管理效率。一、现代学校制度概述财政压力与学校效率问题实践背景现行学校制度的弊端社会背景人才培养模式的转型信息技术变革政校不分，职能错位，学校不能成为独立法人实体所有者代表缺位，学校管理、运营、监督职责不清产权不明晰，容易产生资源非配置低效率缺乏公平竞争机制1.社会背景(1)财政压力与学校效率问题•国家财政的紧张，公共部门的支出成为最大的支出，由财政支持的公共部门的作用与效率开始被人们质疑。公共服务分权化，简化行政制度，采用新的管理模式成为学校制度重构的一个现实出发点。•随着市场经济体制改革的深入，办学模式、教师队伍建设、经费筹措等方面都面临新的挑战。市场竞争机制也促使学校之间相互竞争来获取教育资源和生源，以保证学校的生存和发展。原有的学校制度产权不明，职责不清、激励不够等缺陷日益显现。(2)人才培养模式的转型•在知识经济时代背景下，社会对人才的要求从学历本位向能力本位转变，人才培养显现出广泛性和多样性的特点。(3)信息技术变革•现代系统思想和决策理论和现代管理技术的应用对学校管理中进行高水平准确预测、组织作用重大。未来，为对不断变化的内外部情况做出灵活反应，必须要求学校实现组织管理结构的网络化，确保内部的信息传递通畅，实现信息资源共享。2.现行学校制度的弊端(1)政校不分，职能错位，学校不能成为独立法人实体•长期以来，由于举办权、办学权和管理权的合一，学校的具体管理活动也有政府插手干预，所有权和经营权不分，学校并没有割断与政府的行政隶属关系，不是一个独立的主体。学校对重大问题无需承担责任，因此导致了学校长期办学效率低下。（2）学校所有者代表缺位，管理、运营、监督权责不清，难以形成动力和约束机制•公众作为学校的终极委托人，在学校管理中的位置空缺，政府作为公众的代理人，有可能做出与委托人利益不一致的行为。•由于校长不具有实际的权力，学校的绩效与之利益没有直接联系，加之监督机制不健全，容易造成学校管理者要么推卸学校办学效率和质量低下的责任，要么追求自己的利益最大化。（3）产权不明晰，容易产生资源非配置低效率由于产权的界定不清晰,交易双方在完成交易过程中为实现既定的利益就必须支付高于一般情况下的交易费用。在投入资源一定的情况下，交易费用的提高，对于学校来讲，必然挤占投入到培养学生上的费用，从而影响学校的运作效率。这种损失不是来源于配置因素，而是由于配置因素之外的因素而造成的，如委托代理中的代理成本的提高，教育资源闲置、隐形浪费相当严重；部门普遍缺乏动力机制，员工在惯性区域内实现工作与自我感觉的最优化。（4）缺乏公平竞争机制我国的学校之间存在着一定的不平等性，如因政府上下级关系形成的学校间的等级性、政府的重点扶持、地区差异等。这种不平等性与制度缺陷有关。在倡导义务教育均衡发展的今天，这种学校之间既存的不平等性更应通过制度创新来避免!二、现代学校制度与产权（一）产权——制度的核心可分解可分割可分离可交易“一组”权利产权含义•新制度经济学的产权理论认为，产权不是指人与物之间的关系，而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。它用来界定人们在经济活动中如何受益、如何受损、以及他们之间如何进行补偿的规则。二、现代学校制度与产权（一）产权——制度的核心功能1.使外部性内在化•与社会相互依赖性相联系的每一成本和收益，就是一种潜在的外部性，使成本和收益外部化的一个必要条件是，双方进行权利交易（内在化）的成本必须超过内在化的所得。建立私人所有制以及排除非所有者的使用（消费），将促进所有者对资源使用成本和收益进行理性计算。2.产权制度是经济运行的基础•有什么样的产权制度就会有什么样的组织、什么样的技术、什么样的效率。产权是一个组织建立的制度基础3.引导人们实现将外部性较大地内在化的激励•张五常和巴泽尔先后论证过，经济学意义上的“产权”只是当界定权利的费用与权利带来的好处在边界上达到相等时（也就是均衡时）才有意义；或者说只有当产权界定的收益大于产权界定的成本时，人们都有动力（或激励机制）去制定规则和界定产权。制定规则的目的是强制人们遵守某些公共准则，节约交易费用，从而改善资源配置和福利分配，促进经济增长。二、现代学校制度与产权（二）产权明晰对现代学校制度的意义•现代学校制度是一种制度创新。•其关键是产权的明晰，即产权制度的创新。学校产权制度创新实际上是为适应教育发展的外部环境而对学校产权不断界定、明晰、分解、重组、委托—代理与有效率行使的过程。通过教育产权制度的创新带动教育领域其他组织结构和制度，如分配制度、任免与晋升制度、教育教学制度、教育财政制度等一系列制度安排的变革，降低教育体制成本，提高教育体制效率，最终实现教育在质量和数量上的大发展。界定教育资源归属优化教育资源配置促进资源高效利