美国土地制度4

19世纪上半期是美国近代资本主义土地制度的形成时期。从1785年邦联政府颁布第一个土地法令到1862年《宅地法》颁布这个时期中，美国西部国有土地获得迅速开发，土地关系发生了巨大变化。这无疑是该时期美国社会发展中最引人注目的事情，对美国的政治、经济和文化的发展都产生了巨大的作用。1862年《宅地法》颁布以前，美国国有土地的分配一直是以土地出售的方式进行的，国有土地市场的建立和发展是美国土地制度的一大特点。本文旨在通过对美国国有土地市场的形成及其发展进程的论述，加深对美国式农业发展道路的理解。1780年10月10日，国会通过了一项法令，规定为了美国的利益，为了在这些土地上建立新的州，授予政府出售和赠送西北部国有土地的权力。1783年，200多位军官再一次向国会请愿，要求国会兑现在独立战争中许诺给予他们的土地，并明确要求得到俄亥俄地区的土地。到1784年，美国的退伍军人（包括华盛顿在内）、金融家及许多其他阶层的人士都在呼吁邦联国会采取实际步骤来分配西部的国有土地。（二）土地政策的目标邦联政府在最初制订土地政策时，美国政界中存在着两种不同的土地政策构想。杰弗逊主张将国有土地划分成小块分配给从事农业生产的移民，建立一个以农业为主的共和国。他在谈到农业与工业的关系时曾经说道：“美国的自然条件同欧洲不同，她有充足的土地供人们耕种，因而毋需让一部分人专门从事制造业来供养其余无地可种的人口。”〔2〕他在起草《独立宣言》的那一年也曾经写到，“……土地应该分成小块分配给人民”，因而他主张建立自由的小农所有制。而汉密尔顿则主张以充裕的国有土地去换取稀缺的资本，以促进资本主义工商业的发展。他认为资本的长期缺乏是美国经济起飞的主要障碍，而国有土地的存在为美国的资本积累提供了良好的条件，极力主张将国有土地变成政府收入的一大源泉。这也许是汉密尔顿在1790年的《关于国有土地的报告》中提出要以土地换资本的政策的主要依据。在确定土地政策目标这个问题上，杰弗逊设想的农业民主思想同汉密尔顿设想的以土地换资本的思想进行了长期的斗争。确定何种土地政策目标对制定土地政策的影响极大。如果政府想使得土地销售的利润最大化，所制定的土地政策就必然对富有者有利。如果按照杰弗逊的土地目标制定土地政策，相对而言对普通移民会更有利些。在最初确定的土地分配政策中，汉密尔顿的思想占了上风，成为19世纪上半期美国政府的土地政策所要追求的主要目标。从美国政府最初制定的土地政策来看，财政目标占了主导地位。政府寻求的是土地批发和零售兼营的方针。19世纪上半期，杰弗逊设想的社会目标和汉密尔顿设想的财政目标进行了长期的斗争。随着美国土地改革运动呼声的高涨和西部地区在美国政治中影响的日益增加，杰弗逊的理想终于在1862年颁布的《宅地法》中获得了美国法律的确定。（三）1785年土地法令美国国会于1784年春天任命了由杰弗逊领导的委员会来研究解决这个问题的对策，并于1785年5月7日向国会提交了由杰弗逊亲笔起草的报告。这份报告以2000多年前罗马帝国分配殖民地的做法为蓝本，提出将土地分成10英里见方的城镇，内含100块面积为640英亩的地段。〔3〕这个土地法案还明确规定西部土地属于全体美国人民所有；西部土地划分为16个区，每一地区移民达到2万后，即可获得自治的权利，并逐渐取得州的地位。这个法案采取的是新英格兰集体拓殖的方式，肯定了新英格兰模式中的土地出售前必须首先进行测量和所有赠送土地都必须详细记录在案的做法，但没有提及土地的销售方式和最低价格，也没有提到保留教育和宗教用地。这个报告虽然未被国会所接受，但却成了1785年土地法令的基础。1785年，杰弗逊出使欧洲，国会土地委员会主任换由格雷逊担任。国会组成的土地委员会就1784年的土地法案讨论了两次，于1785年4月14日向国会上交了一份实际上是新的土地议案。同1784年的土地报告相比，1785年的土地法案作了下述几方面的修正：一、将原定为100平方英里的城镇缩小为49平方英里；二、每个城镇中各保留一个地段作为宗教和教育用地；三、土地以城镇为单位通过拍卖的形式出售。国会经过讨论和修正，最后于5月20日通过了这项土地法令。美国土地制度史学家屈特（Treat）高度评价了1785年土地法令，他认为这项法令的主要优点是：（1）确立了国有土地制度的基本框架；（2）规定了政府不得随意将国有土地分封给任何个人的原则；（3）保留了殖民地土地拓殖制度中的许多优点。〔4〕1785年的土地法令确定了土地测量和出售两大任务。然而1785年的法令并没有导致国有土地的大量出售，在这种情况下，邦联政府曾经通过立法的形式以每英亩几美分的价格向土地投机公司出售了大片土地，最著名的例子便是向俄亥俄联合公司出售土地事件。邦联国会在讨论向俄亥俄公司出售大片国有土地的过程中，对在国有土地上如何建立起隶属于美国中央政府管理的地方政府作出了规定，形成了1787年的《西北法令》。这项法令规定在西部领土上先组成一个独立的行政区域，由国会任命一位总督和几名法官负责治理。当该区域达到选举年龄的男性自由公民人数满5000时，就可以选举成立该区域的立法机关，并可向国会派出一位无表决权的代表。1787年法令规定在西北地区可建立3至5个州。当某一行政区域的自由居民达到6万时，便可加入联邦，享受其他各州拥有的一切权利，而且规定，“在这一地区废除蓄奴制度，并在法律上保障‘全民’有信仰自由和财产权”。〔5〕尽管1787年法令同土地销售的关系甚少，但它是国有土地分配和开发中必不可少的一个组成部分，因而同1785土地法令一起，成为美国土地制度的法律依据。1785年颁布的《土地法令》是美国国有土地分配上的第一个里程碑，在随后的20多年中，也就是说，直到1862年《宅地法》颁布以前，1785年的土地法令一直是美国国有土地政策的基础。1780年10月10日，国会通过了一项法令，规定为了美国的利益，为了在这些土地上建立新的州，授予政府出售和赠送西北部国有土地的权力。1783年，200多位军官再一次向国会请愿，要求国会兑现在独立战争中许诺给予他们的土地，并明确要求得到俄亥俄地区的土地。到1784年，美国的退伍军人（包括华盛顿在内）、金融家及许多其他阶层的人士都在呼吁邦联国会采取实际步骤来分配西部的国有土地。（二）土地政策的目标邦联政府在最初制订土地政策时，美国政界中存在着两种不同的土地政策构想。杰弗逊主张将国有土地划分成小块分配给从事农业生产的移民，建立一个以农业为主的共和国。他在谈到农业与工业的关系时曾经说道：“美国的自然条件同欧洲不同，她有充足的土地供人们耕种，因而毋需让一部分人专门从事制造业来供养其余无地可种的人口。”〔2〕他在起草《独立宣言》的那一年也曾经写到，“……土地应该分成小块分配给人民”，因而他主张建立自由的小农所有制。而汉密尔顿则主张以充裕的国有土地去换取稀缺的资本，以促进资本主义工商业的发展。他认为资本的长期缺乏是美国经济起飞的主要障碍，而国有土地的存在为美国的资本积累提供了良好的条件，极力主张将国有土地变成政府收入的一大源泉。这也许是汉密尔顿在1790年的《关于国有土地的报告》中提出要以土地换资本的政策的主要依据。在确定土地政策目标这个问题上，杰弗逊设想的农业民主思想同汉密尔顿设想的以土地换资本的思想进行了长期的斗争。确定何种土地政策目标对制定土地政策的影响极大。如果政府想使得土地销售的利润最大化，所制定的土地政策就必然对富有者有利。如果按照杰弗逊的土地目标制定土地政策，相对而言对普通移民会更有利些。在最初确定的土地分配政策中，汉密尔顿的思想占了上风，成为19世纪上半期美国政府的土地政策所要追求的主要目标。从美国政府最初制定的土地政策来看，财政目标占了主导地位。政府寻求的是土地批发和零售兼营的方针。19世纪上半期，杰弗逊设想的社会目标和汉密尔顿设想的财政目标进行了长期的斗争。随着美国土地改革运动呼声的高涨和西部地区在美国政治中影响的日益增加，杰弗逊的理想终于在1862年颁布的《宅地法》中获得了美国法律的确定。（三）1785年土地法令美国国会于1784年春天任命了由杰弗逊领导的委员会来研究解决这个问题的对策，并于1785年5月7日向国会提交了由杰弗逊亲笔起草的报告。这份报告以2000多年前罗马帝国分配殖民地的做法为蓝本，提出将土地分成10英里见方的城镇，内含100块面积为640英亩的地段。〔3〕这个土地法案还明确规定西部土地属于全体美国人民所有；西部土地划分为16个区，每一地区移民达到2万后，即可获得自治的权利，并逐渐取得州的地位。这个法案采取的是新英格兰集体拓殖的方式，肯定了新英格兰模式中的土地出售前必须首先进行测量和所有赠送土地都必须详细记录在案的做法，但没有提及土地的销售方式和最低价格，也没有提到保留教育和宗教用地。这个报告虽然未被国会所接受，但却成了1785年土地法令的基础。1785年，杰弗逊出使欧洲，国会土地委员会主任换由格雷逊担任。国会组成的土地委员会就1784年的土地法案讨论了两次，于1785年4月14日向国会上交了一份实际上是新的土地议案。同1784年的土地报告相比，1785年的土地法案作了下述几方面的修正：一、将原定为100平方英里的城镇缩小为49平方英里；二、每个城镇中各保留一个地段作为宗教和教育用地；三、土地以城镇为单位通过拍卖的形式出售。国会经过讨论和修正，最后于5月20日通过了这项土地法令。美国土地制度史学家屈特（Treat）高度评价了1785年土地法令，他认为这项法令的主要优点是：（1）确立了国有土地制度的基本框架；（2）规定了政府不得随意将国有土地分封给任何个人的原则；（3）保留了殖民地土地拓殖制度中的许多优点。〔4〕1785年的土地法令确定了土地测量和出售两大任务。然而1785年的法令并没有导致国有土地的大量出售，在这种情况下，邦联政府曾经通过立法的形式以每英亩几美分的价格向土地投机公司出售了大片土地，最著名的例子便是向俄亥俄联合公司出售土地事件。邦联国会在讨论向俄亥俄公司出售大片国有土地的过程中，对在国有土地上如何建立起隶属于美国中央政府管理的地方政府作出了规定，形成了1787年的《西北法令》。这项法令规定在西部领土上先组成一个独立的行政区域，由国会任命一位总督和几名法官负责治理。当该区域达到选举年龄的男性自由公民人数满5000时，就可以选举成立该区域的立法机关，并可向国会派出一位无表决权的代表。1787年法令规定在西北地区可建立3至5个州。当某一行政区域的自由居民达到6万时，便可加入联邦，享受其他各州拥有的一切权利，而且规定，“在这一地区废除蓄奴制度，并在法律上保障‘全民’有信仰自由和财产权”。〔5〕尽管1787年法令同土地销售的关系甚少，但它是国有土地分配和开发中必不可少的一个组成部分，因而同1785土地法令一起，成为美国土地制度的法律依据。1785年颁布的《土地法令》是美国国有土地分配上的第一个里程碑，在随后的20多年中，也就是说，直到1862年《宅地法》颁布以前，1785年的土地法令一直是美国国有土地政策的基础。然而，1796年的土地法仍然没有能够加速国有土地的销售和开发进程（二）先买权法的制定美国独立后，政府对待移民擅自占地的现象一直采取着十分软弱的禁止政策。华盛顿在1784年夏天巡视他的西部领地时报告道，擅自占地者“不顾国会的法令，在俄亥俄的印第安人居住区游荡着，他们标界土地，进行测量，甚至在那里定居”〔12〕。1785年起，美国国会感到有必要禁止这些非法的擅自占有国有土地的现象。早在1802年，约翰·伦道夫就提出了防止擅自占据国有土地的议案，直到1807年，国会才开始认真对待这个问题。1807年通过的《禁止私自占地法》，规定不许拓殖者私自定居、测量、界标，并以此作为占有土地的凭证。这个法令还规定私自占地美国国会不久就认识到了1807年《禁止私自占地法》很难贯彻，因此制定了一个缓和性的措施，规定那些在1807年公布此项法令时已经占居着国有土地的居民可以向政府申请租赁，允许他们居住在已经占有的、面积不超过320英亩的国有土地，直到该土地公开出售为止。但是，非法