论中国土地使用权制度的完善

——兼评三部《中华人民共和国民法》（草案）的相关规定引言所谓土地使用权是指自然人、法人或其它组织按照法律的规定，对国家所有的或集体所有的土地、森林、草原、荒地、滩涂等自然资源享有的占有、使用、收益的权利，是用益物权的一种，是一种综合性、概括性的权利。[1]我国现行民事立法中土地使用权制度，按使用目的的不同划分为：城镇国有土地使用权，国有耕地、林地、草原使用权，农地承包经营权，宅基地使用权等。然而，毋庸讳言，我国民事法律中的土地使用权制度同民法比较发达的国家和地区的土地使用权相比较还存在着诸如缺乏系统体系，划分过于繁杂，名称不规范等问题。[2]针对我国土地使用权制度的现状及存在的问题，在《民法典》起草过程中有关土地使用权制度完善的问题成为了学者们的争论的焦点之一，许多法学专家对此提出了完善的构想，目前已经公布最具有代表性的有全国人大常委会法制工作委员会起草的《中华人民共和国民法》（草案）（以下简称“民法典草案”）、中国人民大学法学院王利明教授主持编撰的“民法典草案”以及中国社会科学院法学所梁慧星教授主持编撰的“民法典草案”中的完善土地使用权的构想。全国人大常委会法制工作委员会起草的“民法典草案”中，将土地使用权制度构建为土地承包经营权、建设用地使用权、宅基使用权、邻地利用权；王利明教授的“民法典草案”中规定土地使用权制度为土地使用权、农村土地承包经营权、宅基地使用权、地役权、空间利用权和特许物权；[3]梁慧星教授的“民法典草案”中规定的土地使用权制度为基地使用权、农地使用权、邻地利用权。在本文中，我们在评述现有的三部“民法典草案”中构建的土地使用权制度的基础上，试图对我国土地使用权制度立法的完善提出一些新的思路，以期能对我国《民法典》的制定有所裨益。一、三部“民法典草案”构建的土地使用权制度评析有学者认为，我国民法典中物权法律制度要以不动产为重心，[4]而在当今世界物权立法从以“所有”为中心向以“利用”为中心转变的发展趋势下，土地使用权无疑成为了我国民法中物权制度的重中之重。正是基于此，法学专家在编撰“民法典草案”过程中纷纷提出自己的主张，从而使土地使用权制度的构建成为了争论的焦点之一。可以认为，现今三部“民法典草案”中的土地使用权制度的构建都是在对我国现行立法中土地使用权制度进行反思的基础上提出来的，各具特色。然而，毋庸讳言，这三部“民法典草案”中构建的土地使用权制度依然存在着诸多不合理之处。（一）土地使用权制度固守着传统观念，缺乏应有的理论开拓性首先，三部“民法典草案”固守着民法典物权编是固有法的观念，过分强调土地使用权制度的国家、民族特性，而忽视其趋同的趋势。所谓固有法是指保留了较多的国家、民族和历史的传统的法律。物权法的确具有固有法的特点。然而，我们认为，物权法的固有法特点主要表在所有权方面。[5]在用益物权方面，典权在我国古而有之，其内容、规则完备，且被现行司法实践所认可，其被认为是我国固有法的内容，许多学者认为应将典权在《民法典》中加以规定，亦有一定道理。但有学者认为农地承包经营权在我国实行多年，已为广大民众所接受，具有国家、民族特性，定入《民法典》是物权法的固有法特性的反映。我们认为，这种观点值得商榷。一方面，农地承包经营制是我国农民在实践中自发创造出来的，虽然其在一定程度上促进了农业生产效率的提高和农村经济的发展，但这种制度的产生既缺乏系统的理论准备和制度设计，也不是自上而下有组织有计划实施的，加之对该制度一直缺乏系统的法律支持，因而其存在着诸多缺陷，在社会经济发展的今天，这种缺陷日益明显，已经成为了阻碍农村经济发展的因素之一。[6]另一方面，农地承包经营权的性质一直有争议，有债权说、物权说、债权兼物权说，物权兼债权说、（复合）所有权说、田面权说等。[7]在承包经营权尚未定性的条件下，过分强调其国家、民族特性，即固有性，而要将其在《民法典》中加以规定，无疑会影响《民法典》的稳定性。[8]此外，当今世界各国土地使用权制度表现出一定程度的趋同性，[9]而我国在完善土地使用权制度的过程中，有必要了解和适应世界土地使用权制度的发展趋势，使我国民事立法与国际接轨。物权法的固有化特点，并不意味着其规则是固定不变的，相反，物权法也应该适应社会经济条件的变化而不断地发展变化。[10]其次，固守着现行民事立法中诸多“有中国特色”的土地使用权制度，而不论其存在是否科学合理，缺乏一种开拓精神和变法精神。新中国成立以后，我国民事立法受到前苏联立法思想极大影响，盲目照搬如“土地国家所有，部门无偿使用”等制度，过分强调民事立法的社会主义性质，拒绝吸收和借鉴西方国家民事立法中先进的、科学的制度与概念。并且建国后我国彻底废除旧中国的民法传统，以大量民事政策代替民事立法，扰乱了民事法律制度由低级向高级发展的历史进程，阻碍了我国民法与世界先进民法相衔接。既使在改革开放之后，这种思想的影响依然存在，表现为处处强调“中国特色”。这使得我国现行土地使用权的立法和研究都更多注重创设新的土地用益物权形式，出现了诸如城镇国有土地使用权，农地承包经营权，国有耕地、林地、草原使用权，宅基地使用权等，而将传统民法中的地役权、地上权等制度排斥在外。而且，我国现行民事立法中有“中国特色”的土地使用权大多形成于二十世纪八十年代计划经济和有计划的商品经济时代，在目前社会主义市场经济体制条件下，其存在是否科学、合理已经值得思索。三部“民法典草案”构建的土地使用权制度却仍然固守着我国现存的“中国特色”的土地使用权制度，试图在整理、汇编并消除其相互之间冲突的基础上完善之。诚然，物权立法的固有法的特征，要求包括土地使用权制度在内的物权法的制定必须基于一定的社会经济基础和体现一国的民族特色，但如果不顾已有的具体土地使用权的名称、体系、内容、适用范围等是否科学、合理，一味强调“中国特色”而排斥国外先进经验的吸收和借鉴，则只能认为是保守。以全国人大常委会法制工作委员会起草的“民法典草案”为例，其设计的土地使用权制度中亦保留了土地承包经营权，并且基于“土地使用权”概念，而构建出建设用地使用权、宅基地使用权、邻地利用权。这难免令人遗憾。对于法律工作者来说，现在最为关键的问题是：改革已经如此深入，以至于我们再也不能不考虑对基于传统观念和传统经济制度而设置的法律制度，特别是物权制度实行彻底的改造，否则，进一步的改革发展就没有法律制度的保障，就必然难以达到最终目的，就将功亏一篑。[11]因此我们认为，我国《民法典》的制定，其不仅仅是一种单纯的立法活动，在更深层次意义上应将其理解为一种变法，是将目前诸多带有计划经济色彩的法律、法规，在吸收和借鉴市场经济较发达国家立法经验的基础上，变革为符合社会主义市场经济发展要求的法律、法规。这其中最重要的是观念的变革。（二）土地使用权制度的构建过分强调使用土地承包经营权来规范农村土地的利用我国自西周以来3000多年的历史进程中，农地制度经历了三次大的变迁：一是终结于战国时期的井田制度（即国王——领主所有制）向土地私人所有制的变迁；二是终结于20世纪50年代中期的土地私有制向土地的社会主义公有制的变迁，三是在土地公有制的前提下，于20世纪80年代初期完成的农地集体经营向以家庭经营为主的变迁。我国现行的农地使用制度就是在农地制度第三次变迁的基础上逐步发展起来的。据农业部合作经济指导司经营管理总站的统计资料显示：至1997年止，中国实行农民家庭承包的村总计有717866个，占全国村总数的97.1%；家庭承包经营的耕地自实行家庭承包制以来就占农村耕地总面积的97%以上。[12]然而，随着改革的不断深入，在建立社会主义市场经济的条件下，农地承包经营制逐步暴露出诸多的问题，已经成为了阻碍我国农业社会化、现代化大生产和农村经济体制改革与发展的桎梏。例如我国粮食生产在1984年取得历史最好水平之后，一下跌入连续4年徘徊不前的窘境。[13]我们认为，农地承包经营制中存在的缺陷主要表现如下：1．农地承包经营权主体具有身份限制。农地承包经营权是农地承包经营制在法律上的表现形式，我国《农村土地承包法》第15条规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。这一规定具有明确的身份限制。如果本集体经济组织以外的单位或个人需要承包农民集体所有的土地时，《农村土地承包法》第48条规定：“……，应当事先经过本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”并且本集体经济组织以外的单位和个人只能直接承包不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地。[14]毋庸置疑，这种区别对待的方式在我国以往农业生产力发展水平相对落后，农业生产社会化、现代化程度较低的情况下，是符合农村大部分地区的现实状况的，是有利于保护本集体经济组织成员利益的。然而，我们还应看到，在我国经济较发达地区，一些农民依靠务工经商发家致富，放弃对土地的耕种蓄养。以广东省为例，据不完全统计，1996年来全省约有丢荒、闲置土地21780亩，占耕地面积的0.08%，其中耕地面积减少中丢荒比例曾一度高达4.1%。[15]这显然违背了《土地管理法》的“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”的要求。在这种情况下，对于本集体经济组织以外的单位与个人经营使用农民集体所有的土地仍然给予如此严格的限制，只会导致土地闲置，阻碍土地使用权的自由流转和土地资源效益的发挥，进而阻碍农村经济的发展。2．农地承包经营制存在着土地划分零碎、经营规模偏小、承包地调整频繁的缺陷。由于农地承包经营制开始于“均田大包干”，各地在实行家庭经营时大都以平等为原则，按人口或劳动力平均分包土地，使土地依照好坏、远近、水旱田等搭配，一家农户拥有若干块土地、一块土地又被若干农户种植的现象非常普遍，造成土地地块分割零碎、农户经营规模过小、效益不高、机械化作业难以展开等问题。并且农地承包经营制其土地按人口平均分包、优劣搭配，具有明显的计划经济“平均主义”色彩。这也与我国建立社会主义市场经济体制的目标相背离。与此同时，在《农村土地承包法》出台之前，虽然1984年《中共中央关于农村工作的通知》提出：“土地承包期一般15年以上”、中共中央和国务院1993年《关于当前农村和农村经济发展的若干政策措施》中指出：“在原定的承包期到期之后再延长30年不变。开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的承包期可以更长”，但各地的实际操作与中央规定往往有较大的差异。根据调查资料显示，自80年代初实行联产承包责任制以来，80%的村进行过土地调整，而且调整频率较高，调整两次以上的村占6.7%，7.08%的村甚至调整过五次。[16]众所周知，农地要保持其持续利用，就必须对其不断进行投入；农业生产的特点也决定了农地利用的投资多、风险大、周期长的特点。因此，必须使土地的使用者有一个较长的使用周期，才能使其获得对土地投入的期望值或在土地使用权转让时收回其投资。然而，对农民承包土地的调整过于频繁，使得农民不愿，也不可能对土地进行过多投入，而是进行掠夺式经营，出现土地使用短期行为，造成土地质量下降、生态环境恶化、农地基础设施建设落后等一系列严重后果，严重影响农业生产的可持续发展。目前，我国出台了《农村土地承包法》，但其依然没有克服农地承包经营制本身固有的土地划分零碎、经营规模偏小、平均分包、具有计划经济“平均主义”色彩等缺陷。[17]此外，虽然《农村土地承包法》第20条以立法形式确立了“耕地承包期为三十年……”的原则，但其于2003年3月1日实施之后，该规定能否得到很好地贯彻执行，还有待于实践的检验。在世界上，与物权立法从以“所有”为中心向以“利用”为中心转变的发展趋势相对应，世界各国农用土地使用制度也逐步发展，呈现出以农地租赁使用为主的利用趋势。世界上绝大多数国家实行的都是农地私有制，其农地使用除了自营外，就是租赁经营。例如，西欧国家现在出租农地比率高达30%到70%，美国大部分农场和耕地使用都是部分自有、部分租用或全部租用的。作为大陆法系的我国台湾地区“民法”，在其物权编修正草案中废除永佃权，而增设农用权，即“支付地租以农作，种植