走出现行土地制度困境：允许土地私有

1走出现行土地制度困境：允许土地私有文贯中摘要：现行土地制度窒碍了土地市场的发育和成长空间，为政府垄断土地资源敞开大门。这种垄断正从农村源源不断地向城市转移巨额土地财富，正在加剧着中国的三农问题。中国要想从目前的僵硬的国家垄断性的土地制度中走出来，土地所有权结构一定要多元化。要让农民自己选择是不是要从强制性的土地集体所有制当中退出。尊重农户意愿，允许他们有退出目前的强制性土地集体所有制，携带土地单干，或进入其他非农行业的权利和自由，并保证其对土地的拥有、出租、转让、抵押、收益，乃至买卖的权利。同时，在自愿的基础上允许其他农民继续保留现行的土地集体所有制。现行土地制度是中国社会—经济失衡的最主要的深层次原因之一中共中央机关刊物《求是》杂志6月号发表了国务院副总理李克强2010年2月5日在省部级主要领导干部专题研讨班上的讲话。李克强指出了目前中国面临几大严重失衡：“从需求结构看，主要是内需与外需、投资与消费失衡。从产业结构看，主要是三次产业发展不协调、农业基础薄弱、工业大而不强、服务业发展滞后、部分行业产能过剩。从城乡和区域结构看，主要是城镇化发展滞后、中西部地区发展滞后、城乡和区域之间生活条件和基本公共服务差距较大。从要素投入结构看，主要是资源消耗偏高、环境压力加大、资源环境的约束日益突出。”我们知道，市场机制是人类社会在长期演进中产生的有效配置资源、平抑供需短缺或过剩、防止经济结构的扭曲的自动匡正机制。我们之所以告别充满美丽的许诺，但无法兑现的中央计划经济体系，是因为在这种体系下，各种经济结构的扭曲和社会矛盾的积累都无法由体系本身纠正，各种美丽的许诺最终只能化为一缕青烟，真可谓落花有意流水无情，留下的只是普遍的匮乏和贫困。现在，在部分采用市场经济体制，供应变得极大丰富的今天，各种经济结构的扭曲和社会矛盾再度积累而无法自动纠正的事实雄辩地说明，光有产品市场的建立，而要素市场缺失或扭曲，借助残缺而缺乏信息的行政配置代替要素市场配置资源，只能累积经济的结构性扭曲。要素市场的缺失，特别是土地市场的缺失，显然使产品市场、货币市场、劳动市场、资本市场和外汇市场相继发生扭曲，进而引起经济结构的扭曲而无法自行调整，出现了李克强文章中指出的种种失衡。可以说，经济结构的扭曲和社会各群体之间的矛盾正在快速地向僵硬的现行土地制度集中，使现行土地制度成为中国的经济—社会结构性失衡的最主要的深层次原因之一。面对这一现状，我们可以有两种思路，一是致力于改革这种土地制度，使之符合市场经济的内在要求；一是继续回避，继续借用政府的行政干预加临时性的政策和措施来代替本来应该由土地市场完成的功能。后面这种考虑，如果是基于中国目前的政治—社会现状，固然可以理解，却2无法为有远大目光的改革家所接受；如果是基于政府可以超越市场，认为政府调控比市场机制还要有效这样一种信念，则既经不起经济学理论的拷问，更经不起各国历史事实的检验。所有中央计划经济的实验在经过短期的辉煌后都先后失败了。而改革开放30年来由于不触动现行土地制度，所带来的一系列负面结果现在已凸显在每个人的眼前。这雄辩地说明，搞局部性改革，以为只需建立产品市场，不用建立要素市场的观点，是大错特错了。因循守旧的结果，计划经济下所出现的各种结构性扭曲，今天竟然以似曾相识的面目重新出现。尽管政府一再采取调控措施，这些结构性扭曲不但顽强存在，而且恶性发展。中国在取得经济增长的巨大成绩的同时，正面临越来越多的深层次问题。真正的土地市场的缺失土地制度在经济发展和社会生活中有举足轻重的作用。可是，正当中国的城市化进程急需加快，土地的流动性急需提高的关键时刻，尽管劳动和资本这两个要素在城乡之间的流动性日益活跃，土地要素除了通过行政配置外，在城乡之间，农村内部和城市内部几乎没有任何合法的流动性。从计划经济时代遗留下来的现行土地制度正在严重阻碍土地同其他要素的自由组合，从而损害全民族，特别是全体农民和城市中下阶层的根本利益。现行土地制度实际上使政府成为土地所有权交易的唯一买家和卖家。政府的这种垄断行为既侵犯农民个体的和集体的权益，又违背市场经济的自由交易和充分竞争的原则，使城市化的成本越来越高，各种结构性扭曲日趋严重。由于现行土地制度的高度僵硬性，真正的土地市场已失去发育和成长的任何合法空间。而行政配置土地要素的结果，无论以效率衡量，还是以社会公正衡量，其低劣和不得人心，是大家有目共睹的。在这种配置下，某些城市的自我现代化固然取得极快的进展，但同时面临房价飙升、房市泡沫化、城市化滞后、农村人口遭到排斥和服务业严重滞后的恶果。在外需相对萎缩的今天，城市化和服务业的滞后，必然导致农村隐性失业的加剧，城乡收入差的恶化，全面小康社会实现的可能性变得更为困难。农村地区竞争性土地市场的缺失及其后果即使在广大农村地区，土地在农户之间的流动性也极小。例如，中国农村虽然存在名义上的土地租赁市场，但并没有土地的交易市场，因而无从知道农地的真实价格，只能根据农地种植的庄稼的平均收成和平均价格计算农地做农用时的价格，而无从知道同一块土地用于其他方向的机会成本。这种土地制度所标榜的平等其实也是经不起经济理论的拷问和30年实践的检验的。由于土地归每个村所有，而各个村的土地禀赋和人口禀赋又是如此的千差万别，所以，农地的社区所有所能带来的平等，充其量也就是局限于社区之内的、非常狭隘的公平，却固化了社区之间的巨大的不平等，因为社区之间是不准通过买卖土地改变土地和人口的比例的。再仔细考察每个村的内部，其实初始的土地按人头平分所呈现的平等很快被人口增长和变动所颠覆。随着农户人口的增长和变动，农民可以有两种途径增减土地。其一，农民可以通过要求村集体对土地做周期性重分，以便调整人均土地面积。这样做，既符合土地集体所有的定义，又可避免地租支付。由于一般来说，农村内部人口增加的农户超过人口减少的农户（除非彻底改革户籍制度，大量吸3收纯农区的农村人口进城定居），所以要求重分土地的人总是多数，因而土地重分的压力总是很大。其二，希望获得较多土地的农户到土地租赁市场去租进土地。不过如此一来，一般只有通过交付地租才能获得土地，尤其在取消农业税和有各项农业补助的情况下。土地租赁市场虽然有所发展，但很不稳定，多基于非契约性的，亲属间的口头协议之上，随时可以收回。所以，佃农，即租入土地的农户，是没有严格的书面契约保障他们对土地的使用权的，这与中国历史上的佃农所享有的租佃权的稳定性不可同日而语。各地政府贯彻中央政府的意图，要求农村集体停止土地随人口变化不断重分或调整的做法，以避免土地因人口的增加日益细零化，同时，不稳定的土地使用权使农民充满疑虑，不敢对土地作长期投资，降低土地的生产力。可是，如果土地所有权确实属于集体，而不属于国家，则政府对农民集体如何处置土地是没有法律约束力的。而且，根据土地集体所有制的定义，出生于该集体的所有人口，包括未来人口，都应该平等地享有土地使用权。如果排斥未来人口分享土地的权利，他们必将成为该集体中的无地农民，而且这类人会越来越多，除非城市化加速吸收这部分人口。如果土地真的不准调整，则随着时间的推移，人口减少的农户和人口增加的农户在人均土地占有上会两级分化，违背实行土地集体所有的平等初衷。所以，现行农地集体所有的制度其实是无法长久推行，经不起时间的考验。它既无法达到土地效率的极大化，又无法确保集体成员的平等，只是披着一层浓厚的绝对平均主义色彩而变得似乎很浪漫、很理想。在分析了这种土地制度的所谓优点后，便可以看出，所谓的优点既不稳定，又极具局限性，更和市场经济的内在要求不相洽。在这种土地制度下，由于农民没有完整的所有权带来的其他产权，例如抵押权、买卖权等，产生一系列负面影响。例如，由于土地所有者缺位，管理权只能交给村集体干部，为贪污、腐败打开方便之门，为掠夺性土地征收铺平道路，农民很难保护自己的土地权益，也无法获得金融服务。在改革前30年通过价格的剪刀差将巨额农村收入转移给城市之后，改革后30又通过土地财政将农村的巨额财富转移给城市。这种制度明显地在加剧城乡的收入差和财富差。这种对农村的掠夺必然导致越来越多的群体性抗争和土地纠纷，阻碍依法治国的实现，严重影响中国社会的长治久安。城市地区竞争性土地市场的缺失中国虽然在城市地区有土地的招、拍、挂制度，即土地的拍卖市场，但它们完全由各地政府垄断。民间并没有自己的土地拍卖市场，原因是没有自己的土地供应来源。位于城市四周、属于农民集体所有的农地，尽管它们天然可以成为城市面积扩大所需土地的来源，但是这些土地并不能对城市地价的上升做出合理并且合法的反应，因为农地不准自由买卖，不准进入土地的一级市场。当然，有些农村集体并不买账，采用以小产权房的形式改变农地用途，向城市居民提供远低于市价的楼盘。但这些楼盘在现行土地制度下被列为不合法，政府随时可以清理，甚至拆除。在现行土地制度下要将城郊土地变为城市用地，必须先由地方政府获得中央政府的土地指标，而土地指标的制定则完全是计划经济的思路和做法。理由很简单。这种土地指标的制定和在各省市的划拨，并不可能基于价格信号和土地的相对稀缺性。所以，今天中国的土地利用十分低效。在投入巨额资金和土地之后，各地出现大批人烟稀少的新区，新工业园区和新别墅区，甚至像鄂尔多斯的康巴4什这样的鬼城。1同时，房价飙升，一般民众望房兴叹。失望的民众不是批评政府，便抱怨开发商，其实他们的板子打错了地方。房价失控的根源在于现行土地制度。在这种制度下，各地政府的理性行为必然会以唯一买家对本地土地进行低价征收，然后作为唯一卖家将本地土地的使用权在本地的土地市场上高价拍卖，以便使土地出让金极大化。而开发商拿到天价的土地后的理性行为只能是建造更为昂贵的楼盘。然而，官、商两界的这种看似理性的行为却严重扭曲城市的地价和房价，而高企的地价必然导致房价的严重泡沫化。所以地市、房市的扭曲根源在于现行土地制度。实际上由于这种地方性的土地垄断的存在，散布于各地的土地拍卖市场相互之间必然是完全割裂的，因而这些拍卖市场无法提供全国性的、统一的、并且是真实的土地价格信号，导致土地要素配置的扭曲，并引致其他要素的错误配置。某个城市的地价和房价再高，只要当地政府对当地土地的垄断收购存在一天，当地的土地供应就不会随着地价的上升而增加，以平抑地价的上涨。同时，由于土地拍卖已经将地价抬到目前的高水平，房产商并无动力建造为中低阶层和农民工买得起或租得起的房屋。而房价的畸形和严重泡沫化的根源就在于目前的土地制度。不根本改变目前的土地制度，不恢复土地的供、需和价格之间的天然联系，仅仅依靠出台政策遏制地价和房价，从长远来说是无补于事的。这种制度安排即使对农民集体来说，也是极其不公正的，因为农村集体事实上被剥夺了自由进退于各个行业的自由和权利。例如农民集体拥有的60亿平方米左右的小产权房，在现行土地制度下被定为不合法。农村集体所拥有的对农地的所有权仅仅局限于农业，一旦它们的土地获得非农用途，就要为国家征收。如此一来，中国的城市化过程必然变为将无数农地国有化的过程。这将是中国近代史上一场规模空前的国进民退。产权房凸显现行土地制度对竞争性土地市场的合法空间的扼杀以深圳为例，这个城市常住人口加上户籍人口共1200万，但是具有正式户籍的人口只有300万。所以，严格来说大部分人都是外来的常住人口，而且其中相当一部分是农民工。政府在农民工的住房问题上迄今为止是听之任之，可以说是什么都没做。处于自生自灭状态的农民工是怎么解决这个问题的呢？他们住在了当地农民盖出的小产权房里面。由于一个月房租只要200-250块钱，他们得以从微薄的工资中省下很多钱寄回老家。可以说，正是因为这种小产权房的存在，农民工才能在深圳这种房价飙升的特大城市中生存下来，并使他们留在家乡的亲人分享东部的繁荣。可是，他们所住的房屋始终是不合法的，政府说拆就可以拆。每拆一次，农民工便失去住所，被迫迁往离工作场所越来越远的地方。我并不反对基于合理的城市规划和土地区划，特别是公共利益的理由，对明显妨碍公共利益，该处土地的机会成本已经显著高于拆迁成本的小产权房进行改造。这应该是一个双赢的城市自我现代化的结果。可是，我想