辽宁省集体林权制度改革经验与前瞻

辽宁省集体林权制度改革经验与前瞻翟印礼王洪玉（沈阳农业大学经济管理学院，辽宁沈阳110161）摘要：辽宁省集体林权制度改革已经取得很大进展，并形成了区域模式，在北方省区具有代表性，其经验值得借鉴。本文在对辽宁省林业特色、辽宁省集体林权制度改革历程及区域模式分析的基础上，对集体林权制度改革的前景进行展望，并提出进一步深化集体林权制度改革的建议及保障措施。关键词：辽宁省；集体林权制度改革；经验模式ReformExperienceandProspectofCollectiveForestPropertyRightSysteminLiaoningProvinceZHAIYin-li,WANGHong-yu（CollegeofEconomicsandManagement,ShenyangAgriculturalUniversity,LiaoningShenyang,110161）Abstract:LiaoningprovincehasgottenagreatimprovementinreformingpropertyrightsystemofcollectiveforestandbecomearegionalmodelwiththeprovincialcharacteristicsandarepresentativeofNorthernprovinces.Theachievedexperiencecouldbeusedbyotherprovincesinreformingpropertysystemofcollectiveforest.Afteranalysisingtheprovincialcharacteristics,theprocessofreformingpropertysystemofcollectiveforestanditsregionalmodel,thepaperprospectedthefutureofthereformandmadethesuggestionsonthedeepreformofpropertysystemofcollectiveforestwiththeguaranteedmeasures.Keywords:Liaoningprovince;reformofpropertyrightsystemofcollectiveforest;experiencemodel集体林权改革是继土地家庭联产承包责任制后，农村中又一项重大改革。并已在我国南方的福建、江西、浙江省和北方辽宁省试行。辽宁省是北方实行集体林权改革的典型省份，对其经验加以总结及对发展前景加以探讨，会有助于推进北方地区的集体林权改革。1导论1.1辽宁省林业特色辽宁省林业用地面积10425.45万亩，集体林面积8933.9万亩，占全省林地面积的86.5%；公益林面积5890万亩，占全省林地面积的56%，其中集体林占80%以上。辽宁省此次林改应改面积7926万亩，参改的行政村有11345个。从辽宁省各地区来看，辽宁省地形多样，各地林情不一，林农对林业的依赖程度也不一样。东部山区与长白山接壤，是山地多林区，森林面积大，蓄积多，林地立地条件好，农民对林业的依赖程度高，林业用地面积5181.3万亩，其中有林地面积达到4410.45万亩，占全省有林地面积的63.35%；森林蓄积量14161.35万m3，占全省总量的76.36%；森林覆盖率达到了53.07%，宜林荒山面积192.58万亩，占全省的12.28%。西部地区位于科尔沁沙地南缘，半石质荒山和沙漠化土地多，是干旱半干旱地区，林地立地条件相对较差，农民对林业的依赖程度低，是恢复植被、加快生态建设的重点区。林业用地面积3354万亩，其中有林地面积1777.25万亩，蓄积3314.85万m3，分别占全省森林面积和蓄积的25.53%和17.87%，森林覆盖率20.01%，宜林荒山面积1278.16万亩，占全省的81.48%，集体林应改面积为2320万亩，占全省应改面积的30%。表1辽宁省各地区森林资源状况地区名称林业用地面积（万亩）有林地面积（万亩）森林蓄积量（万m3）森林覆盖率（%）宜林荒山面积（万亩）辽东5181.34410.514161.3553.07192.58辽西33541777.253314.8520.011278.16与南方集体林区相比，如福建、江西等地，南方集体林生长周期短，林地生产力比北方高，马尾松、杉树、毛竹一年四季处在生长期，林农见效快。而北方的树木生长期一年只有3/4时间处于生长期，林地生产力比南方低，林木生长周期长，林农见效慢。1.2辽宁省集体林权的前期改革自1978年始，政府注意到集体林经营存在的问题，1979年2月通过了《中华人民共和国森林法（试行）》，对林业经营体制做出了一些调整和重要规定。此后，在家庭联产承包责任制在自发耕地改革中迅速扩展并初显成效的情况下，为进一步理顺林业产权制度，林业借鉴了农业家庭经营的经验，并复制到林业，逐步实施了林业家庭经营。在这一阶段，辽宁省开展了以划定自留山、责任山和确定林业生产责任制为内容的林业“三定”工作，划定并保留下来自留山792.17万亩、责任山680.66万亩。这在一定程度上调动了林农发展林业的积极性，初步地解放了林业的生产力。自l984年开始，在中共中央l号文件提出“在荒山、荒沙、荒滩种草、种树，谁种谁有，长期不变，可以继承，可以折价转让”的政策推动下，在辽宁省出现了自发进行人工幼林转让苗头。特别是1990年以后，辽宁省的新宾、桓仁两县正式开始了人工林活立木有偿流转工作试点，当年交易发生67起，成交面积3061亩，交易金额l32万元。l991年至l997年林木有偿转让交易发展最为迅速，6年间共发生转让面积达250多万亩，交易金额达几亿元[3]。自此以后林业生产经营中，在共有产权不变的情况下形成以家庭经营为主导，出现了多种产权实现模式[4]。但是改革不彻底，不全面，许多改革成果没有以法律形式固定下来。1.3辽宁省新一轮集体林权改革1.3.1改革进程2005年3月，辽宁省政府在本溪市启动了集体林权制度改革试点；9月召开了集体林权制度改革现场会，随之东部山区5市18县全面展开；11月省政府出台了《关于深化集体林产权制度改革的意见》，至此林权改革在全省全面推开。按照省政府的要求，从2005年开始用2—3年时间，基本完成全省集体林产权制度改革，逐步建立起经营主体多元化，权、责、利相统一的集体林经营管理新体制和新机制。这次改革和以前的历次改革相比，涉及林地面积之大、涵盖林农之多、辐射范围之广、改革模式之多样更是前所未有。截至4月底，全省林权证发放51.3万册，面积1065万亩，完成率13.6%。截至2007年7月，我省共完成集体林权改革面积5761万亩，占集体林面积的72.69%。1.3.2主要做法辽宁省集体林权制度改革，因地制宜因林制宜，不搞一刀切，根据实际情况，首先实行分区突破，就是按照东、中、西各个区域的特点和改革的主要目的，因地制宜地确定了不同的改革模式。其次实行分类改革，对商品林采取相对放宽经营政策，鼓励对林地适度开发，合理利用，自愿流转。对公益林坚持公益性质不变，经营方式不变，实行“补偿到户、双重管护，生态优先、适度利用，科学经营、有序管理”的办法。公益林实行林改后，一是承包者能够获得公益林补偿；二是科学适度开发公益林地，发展林地经济，可以获得一定收入；三是合理经营公益林，可获得一些抚育间伐收入。1.3.3改革的彻底性一是林农对获得林地“四至”的清楚程度，在328个获得林地调查户中，包括确认和完善的林地，林农清楚并实地确认过林地“四至”的户278个，占被访者总数的84.76%，清楚但未实地确认过林地“四至”的农户18个，占5.49%，两项合计为90.25%，这说明此次集体林权改革是较彻底的。二是林权证发放情况，已经发放林权证的农户79个，占24.09%，正在办理中的农户214个，占65.24%，两项合计为89.33%。林权证是林地、林木明晰产权和确权到户的保证，89.33%这一数字说明集体林权改革是彻底的，其余10.67%的农户没有林权证的原因是林权纠纷等问题。三是农民对集体林权改革政策的放心程度，表示放心的247个，占75.3%，表示不放心的农户62个，占18.9%，没想过的农户19个，占5.79%。这表明农民对集体林权改革这一政策还是放心的，但由于大部分林权证还没有发到农民手里，所以农民心里还是不太踏实，短期会影响农户对林地的投入行为。2辽宁省集体林权改革经验辽宁省地形多样，东部与长白山接壤，是山地多林区；中南部位于辽河平原，是平原绿化的重点地区；西北部位于科尔沁沙地南缘，半石质荒山和沙漠化土地多，是干旱半干旱地区。按照辽宁省东、中、西各个区域的特点和改革的主要目的，因地制宜地确定了不同的改革模式。2.1辽东地区该地区是多林山区，是辽宁省水源涵养和公益林保护的重点地区。2000年初，辽宁对东部山区2300多万亩天然林实施了自费禁伐政策，工程区森林覆盖率逐年提高，东部山区县平均森林覆盖率已达70%。在保护发展的基础上“存本取息”，本次林改采取以家庭承包（均山均林）模式为主，其他模式并存的方式，把林地经营权还权于林农，并把公益林管护责任也落实给林农。从调查的数据来看绝大多数是采取家庭承包（均山均林）的模式，是这一地区集体林改革采取的典型模式类型。这是由于，该地区集体林人均面积大、资源状况好、林农对林业的依赖程度高、林农普遍意识到森林的价值、对集体林的政策稳定性预期很高。在家庭承包（均山均林）模式的具体做法中该地区（以本溪为代表）采取三种做法：一是直接调查取得村、组的集体山林的总面积和蓄积，把林地分成好、中、差不同类别，再除以有资格参改的总人数，按户分山分林；二是调查取得村、组的集体山林的总面积和蓄积，由林业站等上级部门估算总经济价值，把总经济价值按参改的总人数平均再按户分山；三是以上两种方法结合。在所有模式中家庭承包（均山均林）的政治风险最小，但是改革后政府对森林资源控制成本大、难度高、效率低而且改革成本较大。这三种具体做法都必须较准确的获得总的资源状况，需要大量的人力、物力、财力，时间长耗费大；有利于保障林农的公平性利益，避免造成林农失地、有利于制止乱砍滥伐和偷盗行为的发生，但林地地块的分散给林农经营带来一定的困难。在力求公平的过程中，把山林分成不同等级再均分到户，造成家庭地块分散，这更加加剧了家庭承包模式带来的难以形成规模优势、带来规模经济的问题；不利于山林的防火、防虫；单户经营主体的经营选择有可能造成一个地区树种单一、大面积皆伐的问题；家庭承包形成单户经营，而单户经营和市场经济的社会化生产相矛盾，使林农在交易谈判中力量不足，利益易于被剥夺，这种经营模式也不利于林业新技术的推广应用。关于这一地区公益林改革模式，到目前为止，虽然并没有带来乱砍滥伐行为，但是调查中发现林农对管护费用的意见较大，主要是太少，有的对截“流”问题不理解，认为不透明。对个人所有或经营的重点公益林方面，采取了所谓的本溪模式:在林改地区，队伍不散，人员不减，与参加林改的群众签订管护委托书，除了产权变动外，管护方式不变。需要指出的是，林农所说的“均利”有两层含义。一是上述论及的家庭承包（均山均林）的具体做法；二是在有些地方，是指拍卖不宜家庭承包（均山均林）的林木所得货币形式价值的人均分配方式。这两者相去甚远，统一称为“均利”实际上掩盖了两种不同改革模式的差异。2.2辽中地区这一地区以平原农田防护林居多，改革目的是调动林农对残次林网改造的积极性。采取招标、承包等方式，即对农田林网实行招标流转，收取更新造林抵押金，造林验收合格后再全额退还，实现改制、改造“双赢”。该地区集体林中公益林比重大，以农田防护林为主；林农对林业的依赖程度不高，林地不适合发展林下经济；林农普遍认为公益林补贴低，对经营林业热情不高。采取的典型改革模式是招标、承包。这两种模式与家庭承包相比改革成本要小的多，在集体农田防护林网的保护经营方面可以说是成功的，但是也存在一些问题，主要是如下