重庆我国土地制度发展与改革

中国土地制度建设与改革的若干思考主要内容从政府主导到市场主导：中国土地制度改革的轨迹从权益剥夺到城乡统筹：农地改革的收益共享机制从模糊产权到清晰产权：土地产权制度建设从分割市场到统一市场：城乡土地市场一体化从土地出让到增值分享：土地财政制度的改革从财产剥夺到包容性增长：基于农户视角的征地制度改革从掠夺自然到绿色发展：注重环境价值的土地制度改革一、从政府主导到市场主导：我国土地制度改革的轨迹1949-1978：政府主导或意识形态主导时期：从私有制到自愿组合的初级社，到强制参与的高级社以及人民公社。讲究政治目标，否认个人的物质利益：农户不断丧失了参与合作的博弈权利，导致农业生产效率低下，三年自然灾害的损失；缺乏技术创新的激励；缺乏国际贸易乃至拒绝国际支持不尊重自然规律，片面强调增加耕地面积，围湖造田一、从政府主导到市场主导：我国土地制度改革的轨迹1978-2008：政府与市场共同作用，尤其是市场配置土地资源的作用不断增强。承认个人的物质利益，农村家庭联产承包责任制度的改革，以及进一步的承包地流转，四荒拍卖，乡镇企业用地的有偿使用，农村宅基地有偿使用和超面积的罚款等城镇国有土地：有偿使用，土地出让制度（从房地产、商业用地到工业用地），土地抵押制度；土地市场制度运行的基础性建设：城镇国有土地以及农村农用地定级估价征地改革的市场化，包括补偿标准，多元化补偿等一、从政府主导到市场主导：我国土地制度改革的轨迹2008年以后：市场的主导性不断增强，政府管制更加有序。从点的市场到面的市场：包括城镇国有土地，以及承包地、农村集体建设用地从土地市场体系的构建到土地市场体系的深化，包括土地证券市场等；从补偿价格到市场价格：征地制度，同时考虑连带损失补偿一、从政府主导到市场主导：我国土地制度改革的轨迹从单一的政治目标或经济目标，转向多元目标：公平：涨价归公，让社会共享土地收益。公益性用地的储备；基础设施用地的供应效率：市场化配置民生：增强普通住房的用地保障能力，保障粮食安全乃至农产品安全的耕地资源供应服务：生态环境服务功能（土地=资本+服务）二、从权益剥夺到城乡统筹：农地改革的收益共享机制城乡统筹发展中农地关系发展及演变城乡二元结构土地产品剥夺工农产品剪刀差3000-8000亿元城乡二元发展土地价值剥夺9000-12000亿元城乡收入差距：1978-2008：1.5-3.3：1城乡统筹发展土地收益共享3.5亿亩村镇建设用地18.26亿亩耕地总资产：4.5万亿元全国居民储蓄余额10万亿120-300亿元/年300-400亿元/年450-500亿元/年二、从权益剥夺到城乡统筹：农地改革的收益共享机制2万亿陈锡文1998-2001年全国非农建设占用耕地3394.6万亩，70%（2400万亩）征用。1万亿元1978-2008年净减少耕地1.26亿亩，30%（3800万亩）征用，每亩2.5-3.0万元溢出。二、从权益剥夺到城乡统筹：农地改革的收益共享机制中国台湾：农地改革推进了城乡统筹（“三七五”减租、农地重划、农地释放（都市区、非都市区））。日本、韩国：城乡统筹推进了农地改革（工业化、城市化快速发展，如韩国新村运动等。兼业化水平高，韩国户均1.4公顷，日本户均1.56公顷）。中国大陆：农地改革与城乡统筹互为推动（宅基地、农地流转、征地等，以土地要素流转，带动资金、技术、人力资本等要素的集聚）。二、从权益剥夺到城乡统筹：农地改革的收益共享机制国家/区域城乡发展冲突农村建设城乡协调阶段韩国1961-71年间，城乡居民收入差距扩大至1.5：1，农村人口无序迁移1972-88年新村运动，改善农村环境，提升农村功能，发展农业生产充实提高，自我发展阶段中国城乡收入相对差距3.33：1，绝对差距1万元，农村人口无序流动，强制性迁移城市建设与农村建设并行，以工促农，以城带乡城乡统筹：空间统筹；产业统筹；社会保障统筹；公共服务统筹等二、从权益剥夺到城乡统筹：农地改革的收益共享机制中国大陆：农地改革与城乡统筹互为推动的原因城镇发展过快发展造成空间紊乱/农村退化；城镇发展空间有限/新农村建设；农村人口城镇化/土地要素低效化；城乡差距扩大/城乡（城镇）社会稳定问题（无锡：1978-1981：1.8：1；1988-89：1.15：1；2004：1.8：1；2006：2.1：1；2008：？？）（尤其是资产性收入差距更大）；农村社会分化与农村土地功能分化（生产、保障等）；从政府推进到市场推进的城镇化（小产权房等）三、从模糊产权到清晰产权：土地产权制度建设模糊产权：国有土地所有者？集体土地所有者？（政府对集体土地权益的侵占，或村庄合并等，以及村级组织的异化）集体和农户的收益关系：农村土地承包权的债权性质（承包权可否继承？）；土地产权歧视：包括土地所有权以及土地使用权等土地产权与其他资源产权的关系：土地/矿产；地权/林权；地权/水权；地权/海域使用权模糊产权：绩效与代价公有制产权否认个人物质利益，纯粹的土地公有制具有排他权和收益权、无转让权的个人或家庭产权排他权、收益权、转让权并存的个人或家庭产权协作生产队生产：残差索取权交给监督者古典企业第一次公司法律修正决策权威代理成为事实所有者，量的方面的收益成本聚焦懂事会第二次法律修正股东的有限责任代替无限责任降低管理层对股东的外部性有限公司第三次法律修正股东出售权的实行，进一步降低管理层对股东的外部性，使股东权利有效化证券市场股份有限公司德姆塞茨的产权演进模型承认个人的物质利益，改革人民公社土地所有制，土地不能转让的农村家体承包制生产协作土地使用权可以转让的农村家庭承包制；国有土地可以出让组建农村土地股份合作制企业，农民以土地入股；农村土地可以流转给集体外部成员或企业；国有土地使用权入股。外部性内部化、成本和利益不断聚焦的过程所有制外部结构调整所有制内部结构调整构建以土地为股本的有限责任公司或经营企业等现代企业制度形式中国的土地产权改革进程三、从模糊产权到清晰产权：土地产权制度建设清晰产权：产权主体清晰：国有土地的分别所有；集体土地所有权的独立性（排他性）；农村土地承包权的物权性质权益关系清晰：政府对于涨价部分的合理分享（如土地增值）；集体/农户土地权益关系的明晰或村庄合并等，以及村级组织的异化）流转关系深化：从集体内部到集体外部；从农村到城镇（杜润生先生）；从集体到国有（买卖）权利关系明确：土地/矿产；地权/林权；地权/水权；地权/海域使用权四、从分割市场到统一市场：城乡土地市场一体化分割市场：城镇土地市场：国有土地出让市场；国有土地流转市场农村土地市场：土地所有权市场、承包权市场、农村集体土地租赁、四荒拍卖、农村宅基地等集体土地征用：集体土地转变为国有土地的单一形式四、从分割市场到统一市场：城乡土地市场一体化统一市场：规划控制，放开产权；资本等生产要素在国有/集体以及集体之间的自由流动；集体内部的成员权可以流转到集体外部，但不影响集体的权益；统一的支撑平台：融国有土地、集体建设用地、农用地于一体的定级估价体系加强土地市场规则的建设，包括政府的优先购买权；地价监视区制度（过高、过低）；国土资源部门对于农地流转市场的介入（如流转价格管理、耕地保护等）五、从土地出让到增值分享：土地财政制度的改革主要问题：一是土地批租过于激发了地方政府“以地生财”的“卖地热情”，增加了财政风险，影响了财政可持续性；二是形成了“举债”—“做环境；做基础设施；做形象”—地价增值（尤其是虚假增值）—“多供地，多占地”—“举债—“做环境；做基础设施；做形象””—地价增值—“多供地，多占地”的恶性循环，从而一定程度上也“激励”了更多的土地违法；19土地违法的空间蔓延态势明显根据总体变化趋势，选择了1999、2003和2007年三个时间点分别绘制了我国土地违法面积的空间分布图。从中不难发现，1999～2007年间我国土地违法的空间分布呈现出由东部逐步向中部和西部地区不断蔓延的态势。1999年违法用地空间分布202003年违法用地空间分布2007年违法用地空间分布21空间联系类型1999年2002年2007年High-High自身和周边违法量都较高上海、山东、河南、浙江、山西山东、河北、浙江、河南、江苏、上海山东、河北、浙江、河南、江苏、山西、安徽、北京、湖北、陕西Low-High自身违法量低，周边区域违法量较高江苏、广西、河北、安徽、福建、西藏、天津、湖北北京、天津、山西、辽宁、安徽天津、上海、福建、江西Low-Low自身和周边违法量都较低四川、江西、湖南、辽宁、重庆、甘肃、吉林、贵州、青海、新疆、黑龙江、海南、宁夏四川、江西、湖南、重庆、甘肃、吉林、贵州、青海、新疆、黑龙江、宁夏、内蒙古、福建、西藏、湖北、海南、广东、云南四川、重庆、湖南、甘肃、吉林、青海、新疆、黑龙江、宁夏、内蒙古、西藏、海南、云南、广西High-Low自身违法量高，周边区域违法量较低陕西、内蒙古、北京、广东、云南陕西、广西辽宁、贵州、广东、空间正相关的省域单元所占比例58.06%77.42%77.42%空间负相关的省域单元所占比例41.94%22.58%22.58%2219992002200799-07左图所示为1999~2007年典型年份违法占用耕地的局部空间自相关LISA集群图，所标区域为空间联系类型的显著省区。值得关注的是，1999年没有High-High空间联系的类型非常显著区域单元，但是2007年却有5个，发展非常快，需要土地督察部门加大该区域的督察力度；Low-High只有海南以及1999年的江苏，而High-Low类型非常显著的单元并不存在，说明非常显著的空间负自相关的区域单元更加少。五、从土地出让到增值分享：土地财政制度的改革南京大学城市与资源学系三是单一的土地批租让渡了巨大的增值空间，尤其是我国正处于土地资产价值的快速增值时期，从而激发了企业、居民的投机热情，形成了“投机”—土地增值—投机—土地增值的恶性循环机制，一定程度上诱导了囤地、囤房的投机行为；四是公共财政投资空间、外部性收益分享的不公平，影响了公共财政投资的持续性，从而增强了对于举债投资的依赖；五、从土地出让到增值分享：土地财政制度的改革五是政府、企业、居民对于土地增值或投机收益的追求，一定程度上导致土地批租总量失控，造成大量土地批而不用；批租用地结构失调，居住、商业、办公等比例过高；缺乏与城市建设发展规划、土地利用总体规划相适应的批租计划，土地违法违规问题；对于土地批租缺乏空间上的合理引导，造成城市建设空间的混乱与无序。土地制度对经济发展的影响机制黄贤金南京大学城市与资源学系经济主体的土地利用目标与行为（集团、个人）经济发展土地制度不同方面的土地制度安排相对价格变动的技术变化偏好、政治参与环境激励约束外部性内部化资源配置土地出让制度改革与经济发展绩效Y=-40738.3+2260.765LNX1+2.948X2+1061.307X3-0.008X4其中：Y代表GDP；X1表示出让制度变量，X2代表固定资产投资，X3代表城市化水平，X4代表全国技术市场交易额。出让制度的实施后对GDP的影响模型相关性检验：R=0.990，F检验为254.817，方程显著性概率值均小于0.001，可见该方程的可信度较高。土地出让制度改革与经济发展绩效020000400006000080000100000120000140000199920002001200220032004实际GDP假设未实施出让GDP假设探索阶段GDP假设形成阶段GDP土地出让制度改革与经济发展绩效（1）假设从1987年开始没有实施土地出让，则2004年GDP值为131378.7亿元，而该年实际GDP为136584.28亿元，可见实行出让制度仅在2004年就使得中国GDP多增长了5205.604亿元，相当于2004年GDP的3.8%。（2）假设1990年土地出让制度尚未在全国大范围实施，仍然是按照1989年的政策实施，则根据模型预算结果，2004年GDP为133198.6亿元，仅在2004年使得中国GDP就少增长了3385.689亿元，相当于2004年实际GDP的