中国行政问责制度研究

1中国行政问责制的法律化研究从现代行政问责的发展和内涵，可以看出行政问责制是法治政府、责任政府的应有制度。中国行政问责制的确立属于“倒逼型”建设，因而存在诸如政策化而非法律化、立法层次低、效力低等先天不足。提高行政问责制的立法层次、加大监督力度等措施是中国行政问责制度法律化的正确之选。一、行政问责的渊源及内涵(一)行政问责的渊源问责在我国古代就已经被意识到了，从我国古代的一些书籍和事例便可以了解它的发展渊源。《孟子·公孙丑下》曾经讲到：“有官守者，不得其职者去；有言责者，不得其言者去。”《荀子·天论》中也提到：“政令不明，举措不时，本事不理，夫是之谓人妖。”《人民日报》2004年4月5日报道，明代长城其所用的砖是由长江中下游的150多个府、县烧制，其每一块砖的侧面刻着铭文，除时间、府县外，还有四个人的名字：监造官、烧窑官、制砖人、提调官。从这些人的名字我们可以看出另外的含义：责任到人，把责任落实到每一个具体的人。现代意义上的行政问责一些学者认为是以“非典”为标志，其实在1989年，我国党和政府就对这方面进行了有益的探索，同年国务院颁布实施了《特别重大事故调查程序暂行规定》就对问责做出了相关规定。1998年颁布的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》也2提出了若干问责情形，并根据情况的不同，需要追究政纪责任的，比照所给予的党纪处分给予相应的行政处分；涉及犯罪的，依法移交司法机关追究刑事责任。我国香港特区为了加强官员的责任意识，改变当时特区政府官员“不作为”、“少作为”的消极心态，“2002年6月20日，香港特别行政区立法会经过两日的辩论，以36票赞成、21票反对通过了支持政府提出的高官问责制的议案，并于2002年7月1日正式实施。”我国政府大规模实施行政问责开始于2003年“非典”后，由于防止“非典”不力，卫生部长、北京市长相继被问责，这在政坛引起了很大的反响，也曾一度被认为“开了中国官员问责之先河”。紧随其后一系列的政府问责办法出台，2003年8月的《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》是我国国内首部政府行政问责办法;2004年1月的《天津市人民政府行政问责制试行办法》；2004年7月《重庆市政府各部门行政首长问责暂行办法》等的出台，对政府行政问责做了相关规定。2009年3月的《广州市党政领导干部问责暂行办法》则更详细、具体的规定了问责的内容、方式、程序等措施。这些规定强化了政府人员的责任意识，也为行政问责柔性机制的构建奠定了良好的基础。（二）行政问责的内涵在学术界对行政问责的定义大家都只是按照各自的观点进行阐述、解释，就其定义有以下几种观点:最早对“行政问责”明确界定3的是美国著名学者杰·M谢菲尔茨，他在1985年主编的《公共行政实用词典》中提出了“行政问责”（Adminis-trationAccountability）的定义解释：“由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问、承担责任”。罗美泽克在《公共行政与政策国际百科全书》中认为，公共行政问责内容及实现机制主要有四个方面:法律问责、政治问责、等级（管理）问责和职业（道德）问责。谢尚果，马新新在《完善行政问责制的思考》中认为:行政问责是指对行政机关及其工作人员，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响或可能影响工作秩序、工作效率，或损害社会利益、管理相对人的合法权益，造成不良影响或后果的行为，问责主体依照相关法律、法规、规章及有关规定予以质疑并追究责任的制度。张芳山在《关于行政问责法制化的几点思考》中认为:行政问责是指对政府的不合理、不合法或不当行为及其后果追究责任的行为。行政问责就是审查、追究政府部门和个人行政后果造成的责任。宋涛在《行政问责概念及内涵辨析》中认为:行政问责是指行政人员有义务与其工作职责有关的工作绩效及社会效果接受责任授权人的质询并承担相应的处理结果。徐元善，楚德江在《绩效问责：行政问责制的新发展》中认为:行政问责是指社会主体（包括政府）依据法定程序和条件追究行政组织及其公务人员公共责任的过程。4上述对行政问责的理论界定各不相同，存在很大差异性和模糊性，对问责主体、问责对象、问责内容、问责方式等都不一致，实践中也很难统一，缺乏具体的操作性。因此，对行政问责有一个准确的界定，不仅仅是理论研究的需要，也是实践的需要，是完善行政问责的基本前提和理论基点。（三）我国行政问责制的内涵对于行政问责制，我国学术界有不同的理解。就其含义有以下几种观点：刘厚金在《我国行政问责制的多维困境及其路径选择》中提出了：行政问责制是是指特定的公共权力主体针对各级政府及其公务人员所承担的职责和义务的履行情况而实施的，并要求其承担否定性结果的制度规范。周仲秋在《论行政问责制》中提出了：行政问责制是政府实现其行政责任的一种自律或自我控制。所谓行政自律机制，是政府凭借自身的行政权力所建立的一种内部控制机制。周亚越在《行政问责制研究》中提出了：行政问责制是问责的一个重要组成部分，它是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的，并要求其承担否定性结果的一种制度规范。韩剑琴在《建立责任政府的新探索——行政问责制》中提出了：行政问责制是指对现任各级行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。5由此可见，当前人们对行政问责制的认识，在其本质上已达成共识，即行政问责制是一整套对公共权力进行监督和制约，并进行责任追究的制度安排。但由于行政问责制的内涵比较丰富，导致了不同学者对行政问责制的描述也不尽相同。笔者认为：行政问责制是指对行政机关及其工作人员,不履行或者不正确履行法定职责,以致影响或可能影响工作秩序、工作效率,或者损害社会利益、管理相对人的合法权益,造成不良影响或后果的行为,问责主体依照相关法律、法规、规章及有关规定予以质疑并追究责任的制度。行政问责制把原先单一的事后责任追究模式转变为对行政主体行使行政权力的全方位、全过程的监督和制约。使各种利益主体得以充分、流畅地表达和博弈，使个体目标和整体目标得以整合和兼容，保障行政监督主体在行使问责权时有章可循、有规可依。行政问责制具体包含以下几个方面的要素：一是行政问责的主体，即“由谁问”。行政问责的主体，包括同体的问责主体和异体的问责主体两个部分。同体的问责主体是指行政机关的上级机关，异体的问责主体包括人大、司法机关、各民主党派、新闻媒体、公众等。实现行政问责主体的多元化，将同体问责和异体问责有机的结合。二是行政问责的客体，也称问责的对象，指“问谁”。问责的客体是指各级政府机关及其工作人员，但主要是负有直接和间接领导责任的各级领导者和负责人。6三是问责的范围，即内容，指“问什么”。包括一切与职权或职务有关的行为和过程。不仅涉及过错责任，注重对违法违纪责任的追究，还应该把问责的视角扩展到无作为的行政行为上来，把法律法规、纪律管不到的“空白地带”用制度规范起来。四是问责的方式，指“如何问”。改变以往形式主义、走过场，只是党内批评教育，责令其作出书面检查的简单方式。问责方式的设计和规定要具体、广泛、可操作，问责的方式应包括行政责任、道德责任、经济责任、法律责任等等，否则问责制仍不能够落到实处，起到效果。五是问责的程序，即通过什么样的程序对官员进行问责。其关键是要实现责任划分的法制化和责任追究的程序化，责任要具体到位到人，否则就会出现由于弹性过大，而最终无法实施。对于问责的程序，至少应该包括：问责的启动程序，责任的认定程序，问责的回应程序及责任追究程序。六是问责的后果，主要是指行政机关及其工作人员应该承担的相应责任，包括政治上、行政上、道义上、法律上的责任。二、中国行政问责制的法律化现状自党的十六大提出“实行党政领导干部职务任期制、辞职制和用人失察失误责任追究制”以来，行政问责制得以推行并日趋健全，我国责任政府建设也开始向法制化方向发展。2003年“非典”期间,首开对行政官员的问责，从中央到对方，一系列问责规章、办法和条例相继出台,行政问责无据可依的状况得到缓解。2004年底，浙江实施7《影响机关工作效能行为责任追究办法(试行)》，率先在全国建立“庸官问责制”。2005年7月，国务院出台《关于推行行政执法责任制的若干意见》，推动建立“权责明确、行为规范、监督有效、保障有力”的行政执法体制，强化政府责任。2006年1月1日生效的《公务员法》，进一步将行政问责法制化和规范化，从最高效力的法律层面确认了行政问责制的合法性。但总体而言，我国行政问责的法制建设状况仍然不容乐观:1.就全国范围观之，我国现有针对行政问责的文件只是政策而非法律。目前我国针对行政问责的文件颇多，但它们只是各级政府制定的政策。以中央层面为例，具有代表性意义的政策有:2004年2月18日中共中央通过的《党内监督条例(试行)》，其中有关于“询问和质询”、“罢免或撤换”的规定；同时颁布实施的《中国共产党纪律处分条例》专门规定了对有失职、渎职行为的党员干部给予相应处分。2004年3月国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》，要求“行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。”以上文件中对具有党员资格的政府官员的问责，是属于行政问责制的范畴，但这两个文件都是针对党内领导成员，而没有包括非党内的领导成员。可见上述种种文件或规定，一非法律，二未覆盖到全体公务员。2.从法的形式来看，我国已有的专门的行政问责规定只是地方性的政府规章而非全国性的法律。8我国涉及行政问责方面的全国性行政法规有2005年颁布的《中华人民共和国公务员法》,但它不是专门的关于行政问责制的法规,仅仅是一部对公务员进行人事管理的行政法规,很少涉及公务员的责任追究。因此，不能认为它是真正意义的、全面的、专门的行政问责制法规。我国仅有的专门行政问责的立法形式只是地方性的政府规章。从2003年下半年开始，长沙、南京、天津、湘潭、广州等十几个地方政府出台了专门的行政问责制的规章，它们标志着中国开始为官员问责建立法制保障，并在解决“有问责之事,无问责之法”问题上带了好头。其中《天津市人民政府行政问责制试行办法》、《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》是我国内地省级专门的行政问责方面的政府规章，它们推进了我国行政问责制的法律建设。但必须看到，它们仍然属于地方性的政府规章，法的效力不高、适用范围不大。3.我国现有的行政问责法制建设存有三大瓶颈。其一，问责事由的规定尚欠周详。就目前而言，在我国已有的各种政策、行政法规和规章中，对问责事由的规定弹性太大，难以认定，缺乏科学性。其二，问责责任形式的规定过于狭隘。完整的责任形式体系应包括道德责任、政治责任、法律责任、行政责任四种，但在目前实践中，责任的追究和责任的承担基本上是不完全的。一方面，只注重于追究其行政责任，而回避追究法律责任；另一方面，对道德责任的承担也远远不够。其三，对政府及其公务人员追究责任的程序缺乏可操作性。譬如，《公务员法》的适用对象包括政务类公务员和事务类公务员，而事实上,对于政务类公务员，目前都是先由党内组织部门处理，然后再由9任免机关事后确认。因此，《公务员法》的处理程序和现行行政权力体制相矛盾，使得对政务类的公务员难以问责。三、中国行政问责法律化的路径选择现代政府是一种民主政府，其本质要求政府具有完善的责任构成体系，公民有责任也有权利参与行政行为的问责，“在现代民主社会,承认对公民负责已成为普遍认同的理念，任何政府都会以一定的形式承诺对公民负责。”1接受责任政府原则的中国公共行政也应该是可以被问责的行政，这是民主的基础，也是公共行政存在的合法性基础。但如何以责任政府为基本原则来建立健全我国的行政问责制度呢？笔者认为必须从下几点入手:第一，实施阳光工程，实行政务公开，开放政府行政行为信息，适当放松对新闻媒体的政治管制，尊重公民的知情权和话语