刘世荣--国外国有林经营管理经验分享

国外国有林经营管理与经验分享刘世荣国际竹藤中心中国林业科学研究院主要内容全球国有林发展历程国外国有林管理体制国外国有林经营技术体系国外国有林经营的生态影响我国国有林经营现状启示与借鉴世界林业发展历程总览世界林业发展大致经历了4个阶段：采伐利用-资源危机-恢复森林-现代化经营森林资源时间资源危机恢复森林热带雨林寒温带针叶林温带落叶阔叶林温带针阔混交林亚热带常绿阔叶林减缓气候变化保护生物多样性面向生态系统服务的森林经营(EcosystemService)木质林产品•木材生产•木质纤维生态旅游业观光狩猎游憩文化健康•身心健康•工作状态•文化休闲•社会交往现代林业生态服务•水文调节•土壤保持•固碳释氧•气候调节传统林业非木质林产品花卉、药材食用菌林化产品各国森林经营体制机制伴随经济社会变化而调整：►18世纪在美国、英国、日本、瑞典等国家开始形成国有林，并相应建立了国有林管理机构。►到20世纪逐渐进入全面发展阶段，经营面积不断增加，国有林的管理体制不断健全,经营水平得到很大提高。►第2次世界大战后,林业发达国家先后进入了集约经营和现代化经营管理阶段。►20世纪60年代后由于环境污染、生态恶化,各国又相应地设立各种管理机构、采取政策措施等，以适应发挥森林多种效益社会需求。国有林起源的共同之处：某些特殊的原因，公共利益难以得到保障，必须由国家基于公共利益管理部分森林。世界林业发展的历程全球国有林资源发展趋势全球国有林总面积呈增加趋势050000100000150000200000250000300000350000400000万ha1990200020052010国有林私有林其他未知Source：FAO，2015全球国有林占比发展趋势全球国有林占森林总面积之比有下降趋势，但截至2010年仍占70%。Source：FAO，20150%10%20%30%40%50%60%70%80%90%100%1990200020052010国有林私有林其他未知各区域国有林占比发展趋势从区域看，欧洲以私有林为主，其余各洲以国有林为主；非洲、亚洲、欧洲、北美和中美洲国有林占比呈下降趋势，但大洋洲和南美洲却有所增加。Source：FAO，20150%10%20%30%40%50%60%70%80%90%100%199020002005201019902000200520101990200020052010199020002005201019902000200520101990200020052010非洲亚洲欧洲北美与中美洲大洋洲南美洲国有林私有林其他未知谁在管理森林资源？由国有部门或公共机构管理的森林资源的比重呈下降趋势，从1990年86%下降为2010年66%，但仍为森林资源管理的主体。Source：FAO，20150%10%20%30%40%50%60%70%80%90%100%1990200020052010公共管理私人个体私人公司社区管理其他谁在管理森林资源？从各区域看，主要是由国有或公共机构管理森林资源，但近年来在大洋洲和南美洲社区管理森林资源的趋势增加。Source：FAO，20150%10%20%30%40%50%60%70%80%90%100%199020002005201019902000200520101990200020052010199020002005201019902000200520101990200020052010非洲亚洲欧洲北美与中美洲大洋洲南美洲公共管理私人个体私人公司社区管理其他2010年不同所有制国家占比情况在FAO有统计数据的175个国家中，全部为国有林的国家共59个，包括刚果、加蓬、蒙古、泰国、朝鲜等；国有林占比超过50%的国家68个，包括俄罗斯、巴西、印尼、印度、加拿大、波兰等；国有林占比低于50%的国家48个，例如美国、日本、芬兰、韩国、奥地利等。Source：FAO，2015国有林占比50%39%国有林占比100%34%国有林占比50%27%主要内容全球国有林发展趋势国外国有林管理体制国外国有林经营技术体系国外国有林经营的生态影响我国国有林经营现状启示与借鉴国外国有林（公有林）的管理主要是基于所有权而定，目前主要有4种国有林管理体制：——以中央政府主导的垂直管理——以州为主体的垂直管理——以省为主的分级协调——管理与经营分离（1）中央政府主导的垂直管理体制。发达国家对国有林采取垂直管理体制的居多，这种管理体制主要针对联邦政府所有的国有林的管理，一般联邦政府部门中设立专门的林务局管理全国国有林，然后根据国有林的面积和区域进行分区，逐级设立管理机构。以美国最为典型。美国林地中43%属于公有，其中联邦政府国有林占33%、州有林占9%、县政府地方林占1%;另外，57%林地属于私有，其中，林场主家庭林占36%、公司企业林占18%、其他私人林占3%。国外国有林管理体制大林区（9大林区）包括农业部林务局、内政部土地管理局、渔业野生动物署、国家公园署等。农业部林务局是国有林的全能管理机构，对国有林实行全面管理，组织和领导林业科学研究，辅助州政府和私有林主经营森林和全国林业系统经营管理。大林区不受行政区划的限制，主要职能是对林业生产和发展进行宏观调控，拟定林业生产发展方针和政策，做好调查规划、资源管理、森林保护等林业基础工作，管辖范围600－800万公顷。每个大林区下设15－18个林区，一般按州、县或国有林边界区划，管理范围为20－60万公顷。负责该国有林区森林的经营管理并协调各营林区之间的工作，分配各营林区的财政预算，并提供林区技术服务。林区下设林业管理区，独立进行经济核算，全美共有600多个林业管理区，每个配备20人左右的不同专业人员，管理3－6个营林区的林业生产计划和财务审批，并负责各项生产活动的监督和检查。营林区是美国国有林经营管理的最基层单位，全美有近1900个营林区，每个营林区有固定职工10人左右，管辖森林面积2－12万公顷。主要任务是承担辖区的森林保护、造林、更新及林道建设和维护，森林游憩、野生动物栖息地的经营管理等各项生产经营工作。联邦政府机构大林区（9大林区）林区（155个林区）林业管理区（600多个）营林区（1900个）美国国有林实行分级垂直管理这也是“政企合一”的典型类型。在经济管理方面，美国实行收支两条线，收入由国家收缴，亏损由国家财政补贴，重大项目由国家投资。（2）州政府为主体的垂直管理体制。以德国最为典型，占森林面积34%的国有林中，联邦政府只占整个森林面积的６％，其他归州政府所有，因此，德国的垂直管理体制以州政府为主体。德国实行四级管理制度：联邦粮食农林部—农林食品部—林业管理局—林务局（林管区）四级。联邦粮食农林部（林业司）是联邦林业的主管部门。各州仍设农林食品部，州下设林业管理局，林业管理局下设林务局，林务局是林业管理机构中最基层的一级，全面负责一个区域内（基本上与县级行政区划一致）国有林的经营管理。为管理方便，林务局一般都在所辖区域内设立若干林管区，具体负责一定面积国有林的管理和经营，一般面积约１万公顷。在经济管理上，德国实行收支两条线，收入上缴国家财政，支出按计划管理，亏损由国家补贴。国外国有林管理体制（3）以省为主体的分级协调管理体制。分级协调管理体制，这以加拿大最为典型。主要是指联邦政府、各地方政府都设立林业管理部门，依照法律赋予的权限对政府所有的公有林进行管理，各级政府之间是一种协调、合作伙伴关系，不是垂直管理关系。一般建立一种协调会议机制来协调各方利益和权限，实现公有林的管理。加拿大的联邦政府没有制定森林管理的法律法规的权限，只能通过与各省协调后制定一些指导性法律法规，整个森林管理的法律、制度都由各省自己制定，并制定具体的操作管理规范。国外国有林管理体制（4）管理和经营分离管理体制。即“政企分离”类型，该体制首先将国有林管理作为国家公共事务的一部分，然后委托专门机构对国有林实行垂直管理。以奥地利、日本、法国和瑞典等最为典型。奥地利在农林部下设林业局和国有林公司。林业局是职能机构，主要负责制定林业方针政策和监督国有林公司的工作，国有林由公司经营。1997年后实现了改革转制,成立了奥地利联邦林业股份公司。奥地利联邦拥有该公司100%的股份和全国96.5%的国有林资产(其余3.5%主要是房地产归公司所有)。联邦林业股份公司拥有国有林的经营权和使用权,负责国有林的造林、抚育、采伐、林道建设等全部业务。该公司没有国家投资，自负盈亏，每年给联邦政府上交50%的税前收入,并保证公司具有国有林资产保值义务和保值经营义务。转制后的联邦林业股份公司,业务活动形成了从单独木材生产向木材服务的转变，已形成了由林业产出(木材、狩猎和渔业占总产出的81.8%)、地产(租赁、旅游、水资源及能源等占14.3%)和第三产业(服务咨询、国际业务占3.9%)组成的三大支柱产业。国外国有林管理体制日本国有林管理改革，1998年将“政企合一”改为“政企分离”体制。在国家层面设置林野厅，根据国有林所在的山脉、水系、森林分布等自然条件进行分区，派出管理机构；管理机构和人员全国统一配备，负责森林的保护、经营计划的制定、经营监督以及部分治山工程；国有林的造林、采伐、林道建设等各项直接生产活动一般都通过招标制，委托给民间企业实施，由民间企业承包和雇佣社会劳力完成；同时积极推行“分成造林”、“分成育林”和“土地借出”制度，鼓励企业、团体和个人承包经营国有林，收益分成。国外国有林管理体制从管理体制的形式看，共同点：-都遵循所有权和管理权限对应的原则。-都基于国有林资源所有权形式确定。-都在国有林的具体经营活动中不同程度地引入招标、拍卖等。-国有林的经营资金都由所有权者支付，全额纳入相应层级的财政预算。国外国有林主要管理体制的比较从管理体制的形式看，不同之处：-直接管理决策者不同。分别是以中央政府、州政府和省政府为主体的林业行政管理部门，或具体承揽经营的单位或公司为实际管理者。-资金来源和使用方式不同。以中央政府为主的垂直管理体制，资金实行联邦政府全额预算，实行报账制；以州为主体的垂直管理体制，是实行州政府全额预算，同时联邦政府予以补贴；而管理与经营分离的体制下，国有林资金全额纳入预算，并在各派出机构和经营单位签订协议后，按照合同协议约定支付给具体经营管理的单位。国外国有林主要管理体制的比较从管理组织机构来看：设立专门的管理组织机构负责国有林的管理工作，大部分国家的相关法律法规都明确了国有林的具体管理职责和权限。同时，各国国有林的具体经营活动都是通过市场机制，吸引专业的企业和单位进行，而管理部门主要负责制定科学规范的国有林管理规范、相关经营管理制度以及招收专业企业单位进行国有林经营。从管理人员的安排来看：国有林的管理人员实行公务员制度，而国有林的经营人员企业化。从资金安排来看：基本都实行资金全额预算，收支两条线管理。各国都按照所有权的归属对国有林经营所需的各类费用全额纳入相应的财政预算，同时对于国有林经营的各种收入全部上缴其相应的管理部门。国外国有林主要管理体制的比较困境：国外国有林在发展过程中，由于管理不善、战略转移、政策不当、或木材价格低等多方面的原因都曾面临经济危困的窘境。例如，日本，二战后为迅速恢复森林资源和发展林业,于1947年制定了《国有林特别会计法》,采取扶持政策,使国有林收入曾有盈余,但是1973年石油危机后,日本经济发展停滞,国有林出现了严重的经济危困,连年财政亏损。德国，20世纪60年代末,由于实行森林经济、生态、游憩三大效益一体化的林业发展战略，且国有林主要发挥公益效益，致使国有林企业1976年以后连年出现经济亏损。奥地利，由于世界木材市场价格的波动及中东欧国家竞争冲击,20世纪90年代中期以后,国有林负债累累,迫切需要进行改革。国外国有林曾经面临的困境、原因与对策原因：各国国有林经济危困有多方面的原因，且因国情而不同，共性的原因主要体现在：管理体制不顺。实行以预算拨款和硬性