国际危机中的决策与管理pdf22

中国社会科学院世界经济与政治研究所网站制作1国际危机中的决策与管理∗——对国家危机应对的理论思考中国社会科学院世界经济与政治研究所王鸣鸣在国际关系历史的发展进程中，国际危机如梦魇般始终困扰着渴望和平与安宁的人们。二战后，在美苏两极格局时期，国际危机大都发生在所谓“中间地带”，多数具有超级大国争霸的背景，有些与民族独立和解放的进程有关。冷战结束以后，国际危机更表现出了种类繁多、爆发频繁、波及领域广、造成后果严重的特点。这些危机深刻影响了国际政治经济形势和各国的安全与发展。在2003年，除了引起世人引人瞩目的伊拉克武器核查危机和朝鲜半岛核危机之外，全世界发生武装冲突的国家和地区就有19个，其中由国际危机演变而来或带有国际危机背景的有9个。1国际危机对国际局势、各国稳定和人民生活带来的深刻影响，使得各国国际关系研究领域的学者面对着一个重要大的研究课题，即危机中的决策与管理。一、国际危机的定义与研究状况国际危机（international/interstatecrisis）指的是国家间关系的危机，而且仅指政治军事关系。虽然其诱因可能是多方面的，包括经济、社会、民族、宗教、环境、资源等等，但昀终危及的是国与国的政治军事关系。自20世纪90年代以来，伴随着全球化趋势的加强和各种全球性问题的凸显，跨越国界的危机和危机所涉及的行为体的种类越来越多，例如国际金融危机、环境危机、资源危机、恐怖主义危机等。为了划清界限，我们暂且将涉及国家间政治军事关系的危机称为“传统的”国际危机。本文所论及的国际危机就属于这种类型。1、国际危机的定义对于国际危机的定义有不同的版本，但没有一个版本是危机专家们共同接受的。研究国际关系的不同理论倾向，影响着各种定义的要素组成。总的来说，对定义国际危机有两种方法：以外交决策（国家层面）为着眼点和以国际系统（国际体系层面）为着眼点。持第一种方法的学者认为危机取决于决策者对形势的看法。只要决策者认为自己所处的∗本文原载李慎明、王逸舟主编《2004年：全球政治与安全报告》，社会科学文献出版社2004年1月。1中国社会科学院世界经济与政治研究所网站制作2国际环境被另一个国家的行为改变到一定程度，危机就开始出现，就需要制订相应的对策。这种方法经查尔斯·赫尔曼（CharlesHermann）发展曾经很有代表性：“危机是一种形势，在这种形势下（1）决策单位的优先目标受到威胁；（2）决策者在形势进一步发展前作出反应的时间受到限制；（3）事件的发生使决策者感到震惊。”2他明确指出，这个定义是以决策者的感觉为依据的：“他们感到这种形势威胁着他们的目标、让他们震惊，并且限制了他们做出应对的时间”。3可见，在这种方法中，决策者的主观看法是定义国际危机的关键性因素。虽然决策者看法的改变是国际事件造成的，但赫尔曼等人并不强调事件本身的性质。这种方法的不足之处是，难有客观标准确定看法改变到什么样的程度标志着危机的开始，在什么程度上事态又返回到非危机状态。第二种方法是从国际系统的角度看待危机。持这种方法的学者认为，国际危机是一种对国家间互动格局产生巨大改变的形势。危机学家查尔斯·迈克莱兰（CharlesA.McClelland）说，国际危机是国际政治行为流的变化，相互竞争的主体间，连续的非正常的输入导致新的输出，并且超出了一定的数量和频率。4奥兰·杨（OranYoung）认为：“国际危机是一组迅速展开的事件，它们在体系内发挥着不稳定力量的作用；或者在任何一个子系统中其影响超出了正常（平均）的水平并增加了系统中出现暴力的可能性。”5这种方法所强调的是国家的实际决策和互动所引发的危机状态，不太关注政策制订者的看法，其要点是能够导致危机的决策者的客观行为。与上一种方法存在的问题一样，行动造成危机的门槛在哪里，即非正常的输入和输出在什么情况下会转变成危机的问题没有解决。中国学者对国际危机的定义多数采用第二种方法，即以国家行为的客观后果为出发点。潘光指出，危机“乃指事物发展过程中因若干方面矛盾激化而导致的一种打破常规的恶性状态。以此引申，国际危机即指国际间因若干方面矛盾激化而导致的一种破坏正常国际关系的恶性状态”。6胡平认为，“国际危机是由一组迅速展开的事件组成，在危机期间，国际系统或其中某些子系统中破坏系统稳定的力量及其影响大大超过了正常（即平均的）水平，因此使在国际2C.F.Hermann,CrisesinForeignPolicy:ASimulationAnalysis,NewYork:Bobbs-Merrill,1969,p.30.3同上，p.29。4CharlesA.McClelland,“TheAcuteInternationalCrisis,”WorldPolitics,Vol.,14(October1961),p.199.5OranR.Young,TheIntermediaries:ThirdPartiesinInternationalCrises,Princeton:PrincetonUniversityPress,1967,p.10.6潘光主编：《当代国际危机研究》，北京：中国社会科学出版社，1989年版，第1页。中国社会科学院世界经济与政治研究所网站制作3系统中发生暴力对抗的危险性迅速增长”。7赵绪生则从国际冲突的角度来定义国际危机：“国际危机可以界定为一种特殊形式的国际冲突，是国际冲突发展的一个特殊阶段，即国际关系发展到一种临界状态，如果这种状态得不到有效管理，那么国际危机发展的下一个发展阶段、也就是昀后的阶段就是爆发战争或者导致国际体系发生质的变化。国际危机的主体是国家行为体；其实质是国际体系在短期内出现的一种失衡状态，是国家之间冲突关系的发展处于质变的临界点；其主要表现形式就是既有国际平衡的破坏引发的地区动荡与冲突。”8能否同时使用两种方法，从主、客观两个方面定义国际危机呢？在逻辑上，决策者的观念（看法）与行为及其后果是有密切联系的。看法的调整会导致国家间行为的变化，行为的改变也会带来看法的调整，二者在逻辑上应该是统一的。也就是说，两种定义所指向的是同一种状态。为了使对国际危机的定义更符合现实和综合从不同角度研究危机的人的视角，在定义危机的过程中应该持开放的态度。昀好是既考虑决策者感知的变量，又能参照行为变化对体系影响的因素。两种定义虽属不同层次，共同点是都强调变化。国家层次强调决策者认识的变化，国际体系强调互动关系的变化。在实践中，从决策或危机管理角度研究国际危机，是以第一种定义为基础的。由于本文是从决策角度探讨国际危机的应对与管理，因此使用的是决策者认知的方法来定义国际危机。从决策者认知角度对国际危机进行定义，目前比较权威的说法来自迈克尔·布莱切尔（MichaelBrecher）。他在“国际危机行为研究项目”（InternationalCrisisBehaviorProject，简称ICB）中提出的标准的国际危机定义，有四个充分条件：（1）外界或内部环境的改变；（2）对基本价值构成威胁；（3）有很高的卷入军事对抗的可能性；（4）对这种外部威胁做出反映的时间有限。9布莱切尔的定义与赫尔曼相比有4点不同。第一、“震惊”不再是必要条件。因为在许多危机中，发起危机一方的行为并不使另一方感到震惊。例如，从2002年11月到20037胡平著：《国际冲突分析与危机管理研究》，北京：军事谊文出版社，1993年版，第154页。8赵绪生《论后冷战时期的国际危机与危机管理》，载《现代国际关系》，2003年第1期，第24页。9MichaelBrecher,“TowardaTheoryofInternationalCrisisBehavior:APreliminaryReport,”InternationalStudiesQuarterly,Vol.21,No.1SpecialIssueonInternationalCrisis:ProgressandProspectsforAppliedForecastingandManagement(March,1977),p.44.中国社会科学院世界经济与政治研究所网站制作4年3月伊拉克战争爆发前，美国制造的危机并没有使萨达姆政权感到震惊或意料之外。第二、“短时间”被改为“有限时间”。有些危机出现后留给决策者做出反应的时间并不短（如1961年的柏林危机长达三个月）。第三、对国家“优先目标”的威胁被扩展为对“基本价值”的威胁。基本价值包括核心价值（国家和政权的生存、主权独立和领土完整等）和优先价值（意识形态和物质利益等）。第四、增加了“认为有很高的战争可能性”。因为对基本价值的威胁和时间上的压力都意味着战争迫在眉睫，而且危机之所以被称之为危机是因为有升级为战争的可能性。2、国际危机的类型对国际危机进行分类对于研究危机决策和危机控制有着重要的理论和实践意义。对危机的分类虽然有各种各样，但主要是依照危机的影响、规模和行为主体来划分。胡平将国际危机划分为九类：（1）超级大国之间的危机，如1948年的柏林危机和1962年的古巴导弹危机，冷战结束后，这类危机在今后相当长一段时间内将不复存在；（2）主要政治大国之间的危机，如中苏1969年的珍宝岛危机；（3）主要政治集团内部或盟国之间的危机，如1965年美国与英、法之间的苏伊士运河危机等；（4）传统敌对国家之间的危机，如阿以、印巴之间的多次危机；（5）国家内部对立势力之间带有国际背景或引起外国参与的危机，如科索沃危机；（6）国际经济集团之间或国际卡特尔与其市场国之间具有政治意义或战略影响的经济危机，如20世纪70年代的石油危机和1997年亚洲金融危机等；（7）穷国与富国之间的危机，如国有化和债务危机；（8）国家间涉及恐怖主义行为的危机，如美伊人质事件、洛克比空难危机和“9·11”事件所引发的美国与阿富汗塔利班政权间的危机等；（9）大国与小国之间的政治军事危机，如美国入侵巴拿马之前两国的紧张局势等等。10潘光等人把危机概括为4类：（1）具有全球影响的重大国际危机，如20世纪50年代的朝鲜局势、60年代的越南局势和古巴导弹危机；10胡平著：《国际冲突分析与危机管理研究》，北京：军事谊文出版社，1993年版，第157-58页。中国社会科学院世界经济与政治研究所网站制作5（2）具有地区影响的国际危机和影响较大的突发事件，如前苏联击落美国U-2飞机事件、以色列击落黎巴嫩客机事件、中美2001年南海撞机事件；（3）重大经济、科技问题及自然灾害引起的国际危机，第三世界国家债务危机、莱茵河污染危机、亚洲金融危机等。11在西方学术界，对国际危机的分类主要有三种。第一种是拜尔（CoralBell）以国际结构为背景，依照国家集团来区别六种不同类型的国际危机；12第二种是特里斯卡（JanF.Triska）以意识形态为背景，依据冷战不同阵营划分的七种国际危机；13第三种，也是笔者认为比较经受得住时间和空间检验，但需要有所改进的莱伯（RichardNedLebow）的分类，即以危机当事国的意图和动机为标准划分出的三种国际危机。莱伯是分类是这样的：第一类可以被称为：“将敌对行为正当化的危机”（justificationofhostilitycrisis）。其特点是，危机一方在危机出现之前就已经做出发动战争的决策，危机只是开战的契机。在这种危机中，有战争意图的一方的行为特点是：夸大所受到的威胁，以便动员和获得开战的支持；向对方提出十分苛刻的和平条件，以便获得发动战争的借口；掩盖自己的真实意图，寻找各种方式力图使自己的行动合法化。其典型表现就是从2002年11月持续到2003年3月的伊拉克危机。早在“9·11”之后不久，布什政府内部就开始了