复后的台湾林业经营

1光復後的臺灣林業經營劉有庚摘要日治時期的台灣森林受到戰爭時期的濫墾濫伐，損失慘重。因此，光復後台灣的森林經營政策遵循著「以林養林」、「植伐平衡」以及「伐生平衡」的原則。行政長官公署成立後，下設農林處林務局做為統籌全國林政的最高單位，兼理伐木以及林政經營事宜。西元1947年省政府成立後，林業施政主軸仍強調「保重於造、造重於伐」，但為了顧及經費來源，國有直營伐木事業仍持續進行。韓戰爆發後，台灣經濟面臨產業結構的轉型，配合國家經濟建設的推展，林業經營計畫兼重「保林」、「造林」、「生態維護」等多元目標。西元1958年「台灣林業政策及經營方針」頒布，改善光復以來林業政策未能統一的問題。西元1970年代，台灣經濟起飛，林業的保育功能被突顯，全面禁伐成為趨勢，至西元1980年代後期，官營伐木已劃上句點。經省後，台灣林業朝生態保育以及永續經營的目標進行，配合文建會提倡林業文化資產的觀念，林業的發展已是嶄新的一頁。關鍵字：林政、林務局、伐木、林業文化、林業經營。PDFcreatedwithpdfFactoryProtrialversion一、光復初期的林業政策（1945-1947）台灣森林面積佔國土面積之60%以上，1廣大的森林要如何來加以管理，自古以來為台灣各時代統治重點項目。本文標題題為「光復」後的林業經營，實為西元1945年可謂台灣歷史重要的轉捩點，有其歷史意義，也是時間點上分期的明確界線，故採用光復一詞。光復後的林業政策為台灣戰後林業發展的基本原則，日治時期的台灣林業除著重在林產資源的開發外，日人亦重視保安林的建立，此乃森林永續經營的原則體現。台灣光復後，權衡兼顧林業永續發展以及國家財政的需求，林業經營政策原則有「以林養林」、「植伐平衡」、「伐生平衡」等。以下，就光復後的林業機關沿革以及林業政策加以介紹：在二次戰爭結束之前，西元1943年的開羅會議，先就台灣的未來做了清楚的交代，開羅宣言聲名「日本應於戰敗後，應將台灣、澎湖以及滿州等佔領地歸還中華民國」。西元1944年，為了要使戰後的接收工作能夠順利進行，時任國民政府主席的蔣中正在中央設計局2下成立了台灣調查委員會（簡稱台調會），並任命具有留日經驗的陳儀任主任委員一職，在陳儀的主持之下，台調會草擬了「台灣接管計畫綱要」，並於西元1945年3月23日頒布。蔣中正亦在陳儀的建議之下於西元1945年9月成立台灣省行政長官公署（以下簡稱行政長官公署）以及台灣省警備總司令部，並同時任命陳儀擔任行政長官一職以及兼領台灣警備司令。因此，行政長官公署為接收日產的特別任務機關。在〈台灣接管計畫綱要〉中明訂林業政策為：「…森林事業應注意加強保林，天然林及保安林應歸屬國有國營，其他官林、荒林、荒地應督導民營…」，國家營林的基本方向於焉確立。西元1945年9月，國民政府公佈〈台灣省行政長官公署組織條例〉，作為戰後接收台灣政治制度重建的法律依據，一共十條，其中第四條原文如下：1引自《農業要覽》一書，頁1，台灣山岳及丘陵及台地之面積合計則當全島面積之76.5％，森林面積約為2,102,400公頃，約佔國土面積的58.53％，林木蓄積為358,744,000立方公尺。台灣省政府農林廳《農業要覽第九輯林業，第一卷》，台北，台灣省政府農林廳，民國53年12月初版。2中央設計局為國民黨黨務機關，是為了對日抗戰工作特別設立。由當時的國民黨總裁蔣中正兼任局長。在編組任務中，負責各項的重要方案，如「臺灣地區光復後重建方案」即為其中之一。民國36年，奉准停止工作。以上摘自中華百科全書，典藏版。網址：=29&forepage=1。PDFcreatedwithpdfFactoryProtrialversion「第四條台灣省政府行政長官公署。設置左列各處：一秘書處二民政處三教育處四財政處五農林處六工礦處七交通處八警務處九會計處」。3依據第四條的規定，在行政長官公署之下設有農林處，並以趙連方任處長一職，推動相關政務，其中成立林務局總管全國的林政業務，以接收台灣總督府農商局山林管理課的所有業務，4並任命時任農林部林業司科長的黃維炎先生為首任林務局局長（1945.12.08-1947.06.15），當時所接收的業務，包括五大類，分別為：林政、林產、林務、業務、庶務以及日治時期九所山林事務所，5四處大學演習林，6以及總計全國公私林野計228萬多公頃。7一開始在林務局下設有十個山林管理所，分別為台北、新竹、台中、埔里（新增加）、嘉義、台南、高雄、羅東、花蓮以及台東等山林管理所。黃維炎先生出任林務局局長後，於西元1945年訂定以下六項施政方針：一、加強保安林建造。二、實施森林保護。三、恢復施業案並造林。四、建造光復紀念林。五、獎勵公私有林經營。六、增加木材生產。83黃英哲《「去日本化」「再中國化」：戰後台灣文化重建（1945-1947）》，台北，麥田文化，民國96年12月出版。頁28-39。4林務局全球資訊網網頁：=1。5分別為台北、新竹、台中、嘉義、台南、高雄、羅東、台東以及花蓮九所。6東京帝大、京都大學、北海道以及九州大學演習林。7黃愷茹〈從文獻回顧看台灣地區木材生產制度之演進〉，國立台灣大學森林環境暨資源研究所94年碩士論文，頁39。8王國瑞《台灣林業史第二輯》，台北，金氏圖書公司印行。民國84年。頁1-176。PDFcreatedwithpdfFactoryProtrialversion在林務局內，下設有林政課、營林課、經理課、林產課、總務課、技術課、技術室等單位。此時期的林務政策以「整頓機構、加強造林」為施政主軸，9有鑑於當時台灣森林資源已遭到到日治時期的大量砍伐，當時的林務局施政主軸多以造林為主，以期森林資源的充實。另一方面，從施政方針得知，光復初期的林業經營是以「保育森林」為主，但是因為光復初期百廢待興，林務機關囿於經費短缺問題嚴重，因此亦從事伐木生產工作，但是仍以「植伐平衡」為原則。而光復初期的木材生產則是以直營伐木為大宗，林務局於西元1946年下設林產管理委員會來接收日治時期的伐木事業，將規模較大的伐木事業併為六個林場加以管理，分別為我們熟知的台灣三大林場：阿里山林場、八仙山林場、太平山林場以及太魯閣林場、望鄉山林場、鹿場大山林場。當時林產管理委員會一共成立三個組從事接收工作，第一組以黃維炎為組長，負責阿里山、八仙山、太平山、鹿場山事業地以及竹東鎮製材場的接收。第二組以黃紹基為組長，負責香杉山、蒲羅灣、麻衣馬來及騰打那事業地、巒大山、嘉義市製材場、豐原製材工廠、羅東鎮製材場以及台北市製材場的接收。第三組以吳志毅為組長，負責望鄉山事業地、水里鄉製材場、埔里鎮製材場、大元山事業地以及太魯閣山場的接收。這些林場的接收都依循著「嚴禁濫伐」這個原則。台灣之山林在日治時期已經破壞嚴重，台灣拓植株式會社的大量伐木又使得森林資源迅速枯竭，因此光復初期的林業接收著重於防制林地荒廢，只有小面積的開伐。二、林產管理局時期的林業政策（1947-1960）西元1947年後，台灣省政府成立，林業經營的方針也因此做了調整，在第一節當中，我們可以瞭解光復初期的林業機構是兼具林政與林產管理合一的特性，但在省政府成立後，林產與林政的管理則做了區隔。首先，在接收日資方面，林產管理委員會遭到裁撤，改制為作業組。再者，原本下隸屬於台灣省行政長官公署下的的林務局也改制為林產管理局（林產由林管局掌管），10由唐振緒先生為首任的林產管理局局長（1947.06.16-1948.09.15），並將林產的相關業務移至省政府農林處下的林務科負責（林務由農林處掌管）。此時的林業施政主軸仍是以造林保林為主，並以增加木材產量為目標，林業政策的重點可從「保重於造、造重於伐」一語看出。此時期的台9焦國模《中國林業史》，台北，國立編譯館，民國88年8月初版。頁485。10成立於民國36年6月16日。PDFcreatedwithpdfFactoryProtrialversion灣林業已經進入林務多元化的時期，台灣的山林需要復原時間休養生息，所以限制伐木的呼聲高漲。但是有鑑於戰後全國各地對於木材的需求量大增，加上台灣經濟受到國共內戰的波及，經濟一度呈現嚴重的通貨膨脹現象，林業政策若單從以注重「保育」而不事生產，則連林政機關的經營都有斷炊之慮。因為，此時的林業機關是屬於事務性質機關，需要自籌相關經費才得以生存，因此仍須大量的伐木以供應各界需求。受到各地重建所需木材大量增加的壓力以及自籌經費的急迫性，西元1947年12月林產管理局成立「木材緊急增產委員會」，並以唐局長兼任主任委員，訂定〈木材增產辦法〉以及〈木材生產獎懲辦法〉以控制各林場的木材生產量。當時各林場所面臨的生產危機有以下幾點：1.生產機具的缺乏。2.運材設備的不足。3.林場作業年限過久。不過可以確定的是唐振緒局長的施政理念仍是以「植伐平衡」作為準則。西元1947年，林務與林產分治的現象更為明顯，台灣省政府農林處林務科不但負責林務，尚肩負原林產管理局下轄的10個山林管理所以及相關林場的業務。另一方面，在林產管理局的業務方面，也確實獲得正名，因為此時期的林產管理局所轄的權限僅負責伐木、供木、造林業務…等，所轄的林場作業地也縮減到全省林地面積的5.7％。西元1948年6月，在林務林產分治不到一年的時間，林務機關又經重大的變革，農林處林務科遭到裁撤，原屬的業務一律併到林產管理局下轄。林產管理局在此期的任務性質與今日的林務局可說是一樣的。西元1949年後，林業機關又經改組，內外單位都有調整，內單位部分調整為林政組、造林組、作業組、供應組、工務組以及總務組。在外單位部分，光復初期所成立的十個山林管理所，在此期整頓為七個，將埔里、嘉義以及羅東三個山林管理所加以歸併，並授權各縣市政府有主管之職權。此時期的台灣正在進行行政區域的改制，將原本的8縣5市改為16縣5市，對於隸屬其下的山林管理所業務產生管理上的不便，因此西元1950年後，林務機關又回歸林產管理局旗下，林政回歸一元化。西元1950年，韓戰的爆發著實為台灣的經濟注入了一劑強心針。在美援的支持下，國府訂定台灣經濟建設第一期計畫（西元1953-1956），確立「以農業培植工業，以工業扶植農業的基本方針」。在當時的經濟部長尹仲容推動下，林業計畫目標為「在不濫砍的原則下，增產木材，出口高級材，進口普通木材，爭取外匯收入，充分供應國內木材，穩定木材價格…」，11西元1957年，灣經濟建設第二期計畫制訂，並延續第一期計畫11黃愷茹〈從文獻回顧看台灣地區木材生產制度之演進〉，國立台灣大學森林環境暨資源研究所94年碩士論文，頁59。PDFcreatedwithpdfFactoryProtrialversion中的林業計畫目標，達到同時增加造林與增加林產的雙重目標。同時期，在美援的大規模展開下，台灣林業開始進行戰後首度的調查與規劃，西元1954年，中國農村復興委員會（簡稱農復會）成立森林資源及土地利用航測調查隊，12以航空測量的方式，展開「台灣土地利用及森林資源調查」的工作，農復會指出當時的林業施政太重視林產收入，忽視保續經營，例如：時任農復會技正的康瀚先生認為「台灣的森林蓄積量是被高估的」。意即蓄材量並非林務局估計的如此豐富，台灣的森林資源在接連不斷的戰爭中已經遭受嚴重破壞。但是在西元1956年，林務局進行第五次的改組，仍然以「多伐木，多造林，多繳庫」為原則加以倡導，由此可知，儘管減伐的呼聲已起，但是林業生產對於提升光復初期的經濟，仍佔有重要的一席之地。隨著西元1956年全國第一次的航測及森林資源調查的完成，政府對於國內的森林更能有全盤性的掌控，因此乃邀集國內林業專家學者，共同擬定「台灣林業改革方案」以改善光復20於年來林業政策始終未能一貫的窘境。兩年後，