宏观管理与经营管理并举

宏观管理与经营管理并举，提升中国高校管理水平——建设高等教育强国的路径选择1武汉科技大学顾杰陈涛王婧摘要完成以规模和数量扩张为主导的中国高等教育的跨越式发展阶段之后，中国高等教育已进入以质量提高和结构调整为主导的均衡式发展阶段。以此为契机，提高高等院校的经营管理意识和水平，加强高等院校的战略规划、质量管理及风险管理等应成为中国高等教育走向强盛的必由之路。关键词质量与结构高等教育管理战略规划质量管理经营管理一、中国高等教育面临的契机——从规模和数量扩张向质量与结构调整过渡从整体上讲，中国高等教育发展正处于重大的变化之际，即从外延的粗放式经营向内涵的集约式经营转变。这是因为：一方面，我国教育呈现出新的阶段性特征。周济同志在分析我国现阶段教育的特征时说：“有学上的问题已基本解决，上好学的问题成为突出矛盾；数量和规模的问题已经基本解决，质量和结构的问题成为主要矛盾。从总体来看，全面提高教育质量，全面实施素质教育已成为今后各级各类教育包括基础教育的发展重点，也是当前教育改革和发展的中心任务。”这些变化说明，我国教育改革和发展已经站到一个新的历史起点上。[蔡克勇，2008]因此，可以认为，中国高等教育面临着质量和结构的矛盾，但实质上也是中国高等教育面临的一个重要机遇。另一方面，中国高等教育环境也正面临着一个重大的变化。伴随着中国参加高考人数峰值的到来，中国高等教育将面临一个接受高等教育人口数量逐步下降的现实，外延扩张式的高校大扩招的环境将不复存在，随之而来的将是高等教育向内涵集约式发展的新时代。众所周知，长期以来，中国高等教育一直是非平民化教育，自2000左右以来，她经历并将面对两次深刻的变化：一是中国高等教育从精英化教育向大众化教育的转变；二是从供给不足到供求平衡以致需求水平下滑的变化。这些变化，不仅意味着中国高等教育将产生本质上的飞跃，而且将对中国高校的管理水平，包括管理模式、管理手段、管理方法等产生极大的影响和冲击。同时，西方众多传统高等教育强国对中国高等教育也日益形成强大的竞争压力。美欧等传统高等教育强国，目前及今后都将面临高等教育规模逐渐萎缩的现1本研究系湖北省教育厅教学研究项目（编号：20060216）和武汉科技大学教学研究重点项目（编号：2005020）的研究内容2顾杰，女，1955~，湖北仙桃人，武汉科技大学副校长，教授；陈涛，男，1963~，湖北京山人，武汉科技大学高等教育研究所所长，教授，管理学科带头人。实，而中国市场相对庞大的高等教育人口规模将成为他们众矢之的。除了通过多重方式吸引中国青少年留学海外外，多种形式的合作教育也成为西方高校渗透和蚕食中国高等教育市场的又一选择。这一点已经为近年来中国高等教育市场的现实所证明。因此，提升中国高等教育的整体经营与管理水平，加强对中国高校的全方位管理——包括宏观管理与高校自身的微观经营管理，将成为中国建设高等教育强国的重要路径。二、提升管理水平——中国高等教育走向强大的路径选择作为建设高等教育强国的重要路径选择，之所以将提升管理水平作为重点提出，主要是基于中国高等教育管理的现实状况以及对国际上高等教育强国的成长路径的分析。（一）中国高等教育管理的现状谈及中国高等教育的管理，将在很大程度上与各种类型的改革联系起来，其中主要是行政管理，涵盖管理体制改革、机制改革以及招生、考试制度的变革等。大致看来，中国高等教育的管理与改革主要着眼于宏观层面。1、以“合并”“转制”等为特征的管理体制的改革中国90年代以来的高等教育改革给50年代初期改革后形成的高等教育制度带来了广泛而深刻的变化。在高等教育管理体制上，随着政府行政机构的改革，大多数原隶属于中央各部委(教育部除外)的高等学校改由地方政府教育行政部门管理，长期以来“条块分割”的体制被打破，已经形成“以条为主、条块结合”的高等教育管理体制。在高等学校管理方面由“中央集权”向“地方分权”发展，即大多数原隶属于中央各部委(教育部除外)的高等学校改由地方政府教育行政部门管理，变“条块分割”为“以块为主”，这是90年代以来中国高等教育管理体制改革的主要内容。这一改革的实施开始于1998年，当年随着国务院机构改革，组成部门由40个减少到25个，有9个撤并部委下辖的81所普通高等学校改为中央与地方共建、地方政府管理为主。在1998、1999年改革的基础上，2000年初，国务院决定对高等教育管理体制做进一步的重大调整，有153所普通高等学校改变了隶属关系。其中55所高等学校划归教育部管理(其中28所分别并入教育部所属的高等学校)，其余98所高等学校划转给省(自治区、直辖市)政府管理。至此，有400余所高等学校由中央部委所属改变为地方政府所属。据统计，截至2004年6月，中国的普通高等学校数达到了1683所。在1469所公办高等学校中，教育部所属院校73所，占公办高校总数的5%；其他中央部委所属院校38所，占总数的2.6%；而地方政府所属院校1358所，占总数的92.4%。这些数字充分说明20世纪50年代初所形成的“条块分割”、中央各部门办学的高等教育管理体制发生了根本性的转变，地方政府管理为主的高等教育管理体制已经确立。2、以“985”和“211”等建设为特征的高等教育经费制度改革1995年启动的“211工程”为我国创新人才的培养和国家创新体系的建设奠定了重要基础，即面向21世纪，国家与相关地方政府重点投入经费，重点建设100所左右的高等学校和一批重点学科，以加快国家经济建设，促进科技文化发展，增强国家的综合国力和国际竞争能力。1998年初，教育部制定《面向21世纪中国教育振兴行动计划》，国家确定重点建设北京大学、清华大学两所大学，以期建成具有竞争力的世界一流大学。同时，各个院校采取积极措施进行学校建设、提高教师待遇。全国各地高校的硬环境与软环境都得到了切实的改善与加强。近些年来由于各高等学校的学科发展与扩张，特别是90年代后期以来的大规模的学校合并，使得多科性综合大学正在成为我国高等学校的主要组成部分。同时，50年代初期改革以后形成的单一、公有的高等学校所有体制已经被打破，民办(私立)高等学校正在迅速地发展起来。与之相应，在高等教育经费的来源上，过去单一的全部由国家财政拨款的状况已经不复存在，财政支付、社会出资、受益者负担的多渠道经费来源结构正在形成。1985年以前，政府采取的是基数+发展的经费分配方法，1985年以后，教育主管部门改革经费分配方法，实施综合定额+专项补助，并在1998年进行高校财务制度改革之后政府对高校实行的国库集中收付制度。不过，目前正在实施的“211工程”和“985工程”，虽然政府积极引导市场力量介入，如鼓励有条件的部门地方和企业筹集资金共建“985工程”院校等，但在实际操作过程中，政府包括中央政府和地方政府仍是教育资源的主要提供者，从而进一步强化了政府财政教育经费在多渠道经费来源中的支配地位。3、以大众化教育和规范化招生为主要特征的招生考试制度改革从1999年的大规模扩招开始，当年普通高校招生总数达153万人，比上年增幅42%。此外，成人高等教育扩招10万，研究生扩招3900人，加上电大、民办等其它类型高等教育，实际招生总规模接近270万。高等教育毛入学率达10.59%。在此基础上，2000年高等学校再次大幅度扩招，普通高校实际招生为220万人，比1999年增加35%，比1998年几乎翻了一番，高等教育毛入学率达到11%。到2005年，适龄青年的毛入学率已达到15%，从而达到了高等教育大众化的下限。经过多年的尝试和探索，在招生规模扩大的同时，招生的规范化程度得以逐步提升，较好地兼顾了数量与质量、效率与公平的关系。4、以本科教学质量水平评估等“质量工程”为重点的高等教育质量管理体制改革伴随高校扩招及大众化教育时代的到来，高等院校的软硬件环境处于“临界”状况。为了从总体上确保各类高校本科教学质量的稳定和提高，国家教育部推动并实施了5年一轮的全国范围内的本科教学工作水平评估活动。该活动虽然受到不少争议，但从根本上讲，在不断改进、逐渐完善的评估指标体系的指导下，对高校本科教学质量的提升价值还是被广泛认同的。综上所述，可以看出，中国高等教育管理的改革不仅主要局限于宏观层面，而且主要由政府及教育行政管理部门推动。这样的宏观管理及其改革尽管是非常必要的，而且也获得了众所公认的成效。但不可回避的是，政府宏观管理及行政管理的强化，使中国绝大部分高校主要围绕行政管理机构的“指挥棒”转，各高校必须服从于教育行政管理部门的权威，并调动自己的全部人财物力，寄希望从行政管理部门那里分得“一勺羹”。在这样的情况下，高等学校的全部工作似乎主要以中央与地方行政管理机构的意志为转移，所谓高校的自主权、高校的内部管理，都被束之高阁。而更致命的是，高校的行政管理机构，几乎全然照搬教育行政机构的管理模式，既没有自己的特点，也不符合高校专业化、学术化管理的要求，成为如政府机构般的“官僚”机构。（二）国际上高等教育强国的成长路径与发展趋势分析国际上高等教育强国如美国、英国、德国以及日本等高校的成长与改革路径，我们可以得出有益于中国高等教育发展的结论。美国是世界上高等教育最发达的国家，但高等教育改革与发展仍是其政府十分关注的一个重要主题。概括起来，当今美国高等教育改革与发展有以下几个特点：（1）高等教育类型灵活多样；（2）高等教育的普及化；（3）高等教育管理的分权制；（4）高等教育的质量高；（5）高等教育注重竞争和为社会服务；（6）兼容并包各国之长，发展具有本国特色的高等教育制度。[刘丽平,2007]克拉克.克尔于20世纪90年代初就发达国家高等教育所共有的“一系列根本的且可以说是普遍的发展动向”的论文中，提出了以下12个共同的动向：（1）高等教育规模扩张的结果是，要从政府那里获得更多的财源变得越来越困难。（2）高等教育与政府、产业的关系越来越紧密，知识的独立性正在丧失。（3）政府对高等教育的政策，从“控制”转变为“引导”，竞争主义的市场力量增强，高等教育日益市场经济化。（4）这种“引导”是从纯学术向应用研究或研究的应用、技术训练转变，并且越来越多的研究或技能训练在高等教育的外部进行，这也是世界性经济竞争激化的结果。（5）政府还要从大众型向普及型，积极推进教育机会的扩大。（6）作为一般的趋势，高等教育一方面机构之间的功能日益分化，但另一方面，来自均等化的压力也根深蒂固地存在着。（7）为了应对这种变化，大学越来越强化大学校长作为企业家那样的企业体的素质。（8）高等教育机构的资金来源更加依赖于学生缴纳的学费，与此同时，更有效的奖学制度的充实变得不可缺少。（9）在课程方面，基础数学与语言能力的养成，有关世界各种文明的学习受到重视。（10）高素质人才的流动化不仅在国内，也在国际上日益频繁。（11）对高等教育机构来讲，生存已经不是理所当然的前提，不仅要关注将来的繁荣，也要关注“生存”。（12）在大学内部，从整体来看，大学人的责任感下降，利害的分裂趋势加剧。[天野郁夫、陈武元，2006]20世纪中后叶，日本高等教育系列改革，是以教育的自由化、民营化、公费教育的缩小等为基本理念的。从这一观念出发，利用市场原理促进社会的结构重组包括高等教育改革就成为这一时期新自由主义追求的社会目标。进人21世纪，日本的高等教育改革面临着新的发展形势。今后的高等教育改革仍将给予高等教育的普及化、高等教育质量与效益的确保以及竞争力的提高、社会经济的变化以及人才培养新要求、高等教育的地域配置等方面的考虑而进行。[王松华，2007]从上述世界高等教育发展的趋势来看，高等教育的改革以及强化高校的经营与管理等，不断提升高等教育的竞争力将成为未来高等教育发展的主题。三、经营与管理并举——提升中国高等教育的根本所在长期担任哈佛大学文理学院院长的经济学家亨利·罗索斯基在其著作《大学走向未来》之日文版的序言中认为，在全世界顶级的大学中，最优秀的三分之二是美国的大学，并把“以如此绝对优势自居”的理由归结为日本和欧洲所看不到的激烈的“竞争”，和作为其结果的每所大学的“独特的个性”上。其他国家还在为大众化的进程导致教