王振宇、国家治理视域下的财税体制改革取向(20140917)

国家治理视域下的财税体制改革取向王振宇辽宁省财政科学研究所《地方财政研究》杂志社一、国家治理与财税体制改革三中全会《决定》(Ⅳ)改革总目标之一：推进国家治理体系和治理能力现代化国家统治—国家管理—国家治理——国家统治。大一统：外儒内法(商君书)、皇权专制与士人政治(科举制)、中央集权与皇权不下县(县乡自治)…☆商鞅的思想遗产：①治民—侮辱；②经济—利出一孔；③重税收，抑商业；④家不积粟。比马基雅维利的《君主论》早1900年！☆1840年鸦片战争打破了延续三千多年的中华民族国家治理文明！☆历经100多年的苦苦探索(晚清、国民政府)。——国家管理。①1949年—1978年，一元化金字塔：苏联模式、革命理想、政党政治、超级官僚体系(五级政府)…②改革开放以来，一元化国家管理体系碎片化(以经济建设为中心，发展是硬道理)：价值信仰缺失和社会失范、功力泛化和腐败，政治权力难以有效约束…某种程度上陷入了国家管理的“困境”？！——国家治理。呼唤着国家治理模式的创新，改革现行治理下的诸多弊端，如自上而下、行政命令、管制、人治…期待着从法治、自治、共治等多纬度…充分体现前瞻性、整体性、协同集成性…治理理论及实践发端于20世纪80年代末期的西方国家和一些国际性组织，它是对政府与市场、政府与社会、政府与公民这三对基本关系的反思中产生，并随着对这些基本关系认识的不断深化而发展的。☆新公共管理运动(管理主义、新公共管理、以市场为基础的公共行政、后官僚制典范、企业型政府)☆政府与市场、社会、公民国家治理体系是一国用来规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度安排及运行机制的总称。国家治理能力则是一个国家制定法律制度、执行公共政策、治理经济社会事务以及维护政治经济及社会秩序等能力的整体体现。一个治理能力优良的国家，对外可有效地维护国家利益与国家安全，对内可人民形成长期稳定的、良好的心理预期，安居乐业、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。先进经济体，国家治理体系和治理能力现代化特征：☆国家治理的制度化、法治化、规则化与规范化(人治色彩+碎片化+朝令夕改)。☆治理主体多元化(单一化+自上而下)。☆治理手段的网络化(信息孤岛)。☆既关注效率，更关注社会公平正义(官方基尼系数接近0.5，超过0.4的警戒线)。我国财政治理机制的问题及缺陷☆财政职能定位模糊(缺位、越位；左、右)☆财政法治化进程缓慢(预算法；税法)☆财政“两个比重”过高(①38.3%；②55%)☆政府预算的科学性不足(现代预算初级阶段)☆税制改革滞后性(基本延续1994年税制)☆分税制体制亟须完善(“诟病”+中国式分权)☆地方财政问题突出(欠发工资—土地财政—债务风险)序号税种名称立法层次发布及修订时间1增值税暂行条例国务院1993年12月13日发布，2008年11月10日修订。2消费税暂行条例国务院1993年12月13日发布，2008年11月10日修订。3车辆购置税暂行条例国务院2000年10月22日发布。4营业税暂行条例国务院1993年12月13日发布，2008年11月10日修订。5进出口关税条例国务院2003年11月23日发布，2013年12月7日第二次修改。6企业所得税法全国人大2007年3月16日通过。7个人所得税法全国人大1980年9月10日通过，2011年6月30日第六次修改。8土地增值税暂行条例国务院1986年9月15日发布，2011年1月8日修订。9房产税暂行条例国务院1986年9月15日发布，2011年10城镇土地使用税暂行条例国务院1988年9月27日发布，2013年12月7日第三次修订。11耕地占用税暂行条例国务院1987年4月1日发布，2007年12月1日修订。12契税暂行条例国务院1997年7月7日发布。13资源税暂行条例国务院1993年12月25日发布，2011年9月30日修订。14车船税法全国人大2011年2月25日通过。15船舶吨税暂行条例国务院2011年12月5日发布。16印花税暂行条例国务院1988年8月6日发布，2011年1月8日修订。17城市维护建设税暂行条例国务院1985年2月8日发布，2011年1月8日修订。18烟叶税暂行条例国务院2006年4月28日发布。18个税种立法层级我国宏观税负情况(%)年份小口径中口径大口径（税收收入/GDP）(财政收入/GDP)(政府性收入/GDP)199710.411.014.8200012.713.518.3200515.617.123.7200616.117.925.1200717.219.333.2200817.319.528.7200917.520.130.2201018.220.734.5201119.022.035.8201219.422.635.8201319.422.738.3三中全会《决定》首次对财政职能作用做出重大表述：——财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。——理论（学科）贡献：①避免了财政过分经济学化的问题；②纠正了财政过分工具化的问题。三中全会《决定》明确了财税体制改革基本思路、总体目标和主要举措：——完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率(24字)。——建立现代财政制度(法治财政、责任财政、稳固财政、阳光财政、效率财政)。——改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权与支出责任相适应的制度。《决定》中出现了许多新表述：◎建立现代财政制度(制度大于技术)。(法治性、完整性、公共性、规范性、透明性、包容性、有效性、可持续性…)◎审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。（预算控制方式：“顺周期”；收入预算“软”约束）◎建立跨年度预算平衡机制。（年度预算赤字常态；赤字规模警戒线管理；中期财政计划，三年滚动预算）◎清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩的事项，一般不采取挂钩方式。（*清理规范重点支出挂钩机制）◎建立权责发生制的政府综合财务报告制度。（建立政府性债务管理体系）◎改进财政转移支付制度。（一般性和专项转移支付）◎建立事权与支出责任相适应的制度。（中央适度集中事权）二、财税体制改革的宏观背景改革阶段：1994年为分水岭，30多年的改革分为前后两个阶段。财政改革一直是急先锋，注入了中国经济长期繁荣的制度、体制、机制活力（红利）。○1980年至1993年：双让利○1994年以来:分税制＋公共财政+微改革改革模式：渐进改革(激进/休克疗法：玻利维亚—萨克斯；俄罗斯—谢尔盖)自上而下（自下而上“试验”）“基数”+“增长”……“华盛顿共识”—“北京共识”—“中国模式”改革成效：划时代意义（杰作；转轨国家实践；长治久安；财政大国…）重启财税体制改革：释放制度“红利”（V3.0）①先天不足（1993年改革的局限性，提高“两个比重”，侧重收入一方）。②某些层面改革的“简单复归”。③“微”改革（不令人满意：选择性、碎片化、被动化、部门利益主导、表层化…）④帕累托改进余地的消失。（负激励、逆调节，问题、“诟病”）⑤顶层设计：路线图、时间表（改革基本问题：为什么改？改什么？谁来改？怎么改？改到何种程度？）如何看待评价十八届三中全会版的“财税体制改革”方案◎范围：大改革、中改革、小改革？◎满意：很满意、较满意、不满意？◎局限：倾向于中央和技术/回避一些问题/法治性不足/…◎尚需进一步具体化、深化完善…时间表路线图（十六届三中全会“决定”！！！）三、深化财税体制改革的基本取向(一)推进财政预算管理制度现代化☆美国进步时代的启示(1880年-1920年代)☆现代公共预算基本功能：控制、计划和管理☆1999年以来预算制度改革的进步与困局初步构建了现代公共预算框架…①总量控制“力有不逮”(地方政府债务+政府政府“酒徒行为”)②预算、规划、政策“貌合神离”（相互脱节）③预算执行“言实不符”(前低后高+追踪问效缺乏“标尺”)☆《预算法》真正意义上的修改完善(17年修改)☆预算体系的完整性(四本预算？/全口径预算/地方政府预算/预算年度)☆预算的公开性(主动公开、通俗化、保密性、书面报告VS大会报告)☆预算的控制方式改革(税收任务论向经济财政观的转变)☆硬化预算约束(软预算/“一枝笔批钱”/自由裁量权)☆清理规范重点支出挂钩机制(遏制“王爷经济”)☆提高预算效率(绩效预算结果导向与责任追究)☆政府会计改革(权责发生制引入)☆预算制衡机制(编制、执行、监督)☆专业化、信息化建设(二)推进税收制度改革现代化进程☆1994年以来税制改革的基本评价进程缓慢，表现出一定的滞后性、碎片化、逆向性特征，但逐步向现代税制制度前行。①流转税、中央税主导模式②直接税、地方税弱化③部分领域税制滞后或空白④税收成本高、自由裁量权大☆改革立足点：①促进经济发展方式转变、调节社会财富分配、节约能源资源和保护环境。②税费联动，有增有减，保持宏观税负相对稳定。③需要与可能作出平衡。④简并现有税种与税率，简单透明，减少自由裁量权，降低征管成本。⑤加快税收立法步伐，推进依法治税。☆改革内容—“六改一清”：一改：全面推进增值税改革。二改：适当扩大消费税的征收范围，调整征收环节，调整部分税目税率。三改：加快资源税改革。四改：推动环境保护费改税。五改：加快房产税立法并适时推进改革。六改：建立健全综合与分类相结合的个人所得税制度。一清：清理税收优惠政策。☆地方税系如何构建？《决定》：要结合税制改革，考虑税种属性，重新划分中央与地方收入。可供选择的改革方案：①重新划分中央与地方间增值税、所得税分享比例，②改进消费税并让渡地方(或者开征零售税)，③开征房产税(不动产税)、遗产和赠与税，等等，以此弥补地方因“营改增”后的财力缺口。中央固定收入关税，海关代征的消费税和增值税，消费税，非银行金融企业所得税，铁道、各银行总行、保险总公司等部门集中缴纳的收入，中央企业上缴利润等收入。地方固定收入营业税(不含铁道部门、各银行总行、保险总公司等部门集中缴纳的营业税)，地方企业上缴利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税(不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分)，房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，农业特产税，耕地占用税，契税，国有土地有偿使用收入等。中央与地方共享收入增值税，资源税，证券交易(印花)税。1994年中央与地方的收入划分中央税(4个)地方税(7个)中央与地方共享税(7个)关税消费税车辆购置税船舶吨税房产税城镇土地使用税耕地占用税契税土地增值税车船税烟叶税增值税营业税企业所得税个人所得税资源税印花税城市维护建设税现行中央与地方税收划分（税制体系）政府间税收收入初次分配比重（%）年份中央税地方税中央与地方共享税200810.16.983.0200913.08.378.7201014.09.176.9201113.59.377.2201213.510.176.4(三)推进政府间财政关系现代化☆财政管理体制位居核心地位☆历史演进。统收统支、财政包干和分税制☆较好调动了地方各级政府理财积极性，提高了财政集中度，增强了财政宏观调控能力☆三要素。①事权划分；②财权划分；③转移支付☆舶来品。联邦制+“两个表达机制”(用足投票和用手投票)=自平衡☆中国式分权。先天不足+后天缺陷=矛盾重重(诟病)☆先天不足：一是既得利益的照顾，在某种程度上使改革流于形式上转换；二是政府间事权及支出责任划分的不清晰，成为日后改革的“羁绊”；三是以集中中央政府财权为出发点的改革，很大程度上重新步入了“集权”与“分权”的怪圈。○后天缺陷：旧体制简单复归一是过多采用“共享税”模式，存有复归“比例分成”的客观现实；二是“小地方税，大转移支付”格局，存有复归“统收统支”的倾向；三是省以下财政体制不完善，基层财政有演变为上级财政“附属物”的可能。现行财政体制模式运行特征：1.“统一领导，分级管理”的分税原则，初步实现了集权与分权的结合。2.“基数+增长”的制度设计，构建了激励约束的运行机制。3.预算内狭义范畴分权，中央政府部分让渡