76公共政策分析陈庆云(整理)

第一章导论：公共政策第一节公共政策的本质一、中外学者对公共政策的界定1、伍德罗。威尔逊认为，公共政策是有政治家，既具有立法权者制定的，而由行政人员执行的法律和法规。(这个定义对政策内容规定得太窄，并受到政治与行政二元论的影响。)2、戴维·伊斯顿认为，公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。（这个定义侧重于公共政策的价值分配功能，但对价值可以有广义的理解）3、拉斯韦尔与卡普兰认为，公共政策是一种具有目标、价值与策略的大型计划。(这个定义强调了政策作为一种以特定目标为取向的行动计划，以及与一般计划的区别，但内涵过于笼统。)4、托马斯·戴伊认为，凡是政府决定做的或者不做的事情就是公共政策。(这个定义强调了政策的表现形式，特别提出了不做的形式，但它没有严格地指出政府要做的事情与决定做的事情之间存在的偏差。)5、詹姆斯。安德森认为，公共政策是政府的一个由目的的活动过程，这一过程是有一个或一批行为者为处理某一问题或事务采取的。（这一定义强调公共政策是政府官员的活动过程，是政府实际做的事情而不是政府打算或将要做的事情，指出了公共政策的动态性和实证性。但这种理解忽视了价值判断与政策方法的重要性，尤其忽略了政策执行的重要性。）6、国内学者张金马认为，公共政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南。其表现形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等等。(这个定义比较全面地指出了公共政策的表现方式，而且突出了它是一种行为规范。但定义没有把公共政策的本质反映出来。)第二节公共政策的特征与功能一、公共政策的基本特征1、整体性政策的内容和形式具有完整性;政策的过程具有完整性等.2、超前性政策是对未来的一种安排与指南,所以必须具有一定的超前性.3、层次性不同的主体制定的不同政策是有主次之分的.4、多样性由于政府职能管理内容的扩大,而引发的政策问题页涉及到诸多领域,从而变得多元化和复杂化.5、合法性政策体现着政府的行为,在法治国家,政府的行为必须依法而行.二、公共政策的主要功能1、导向功能政策的导向功能是指政策引导人们的行为或事物的发展朝着政策制定者所期望的方向发展。如改革开放初期，党和国家制定的让一部分人先富起来的政策，引导成千上万的城乡居民走上了致富的道路。2、控制功能政策的控制功能是指政策对社会中人们的行为或事物的发展起到制约或促进作用。政策控制功能的典型例子是我国实行的计划生育政策，它通过政策的控制功能把我国的人口总量和增长率控制在一个与我国经济和社会发展相适应的水平上。3、协调功能国家的管理活动是一个复杂的系统过程，其申有许多利益关系需要协调，以保证整个国家社会生活的和谐进行。比如长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共，就是协调执政的共产党与各民主党派之间关系的基本政策;实行民族区域自治，坚持民族平等，民族团结和各民族共同繁荣的政策，反对大汉族主义和地方民族主义，是我国协调各民族关系的基本政策。4、象征功能政策的象征功能是指政策仅具有符号意义，不产生实质性后果，主要发挥象征性作用。例如在我国推广使用普通话的政策。我国地域广阔、方言众多的国情决定了这项政策仅具有象征性的意义。但是，这项政策的意义就在于它具备的象征功能表达了人们应当以此为努力方向的目标趋势。第三节政府市场公共政策一、公共政策形成的逻辑起点二、政府干预政策及其缺陷三、政府、市场、公共政策相互关系的再分析第二章公共政策分析及其历史沿革第一节公共政策分析的框架一、公共政策分析的内涵二、公共政策分析的三种模式三、综合分析框架第二节公共政策分析要素一、政策问题二、政策目标三、政策方案四、政策模型五、政策资源六、政策评价标准七、政策效果八、政策环境九、政策信息第三节公共政策分析原则一、系统原则二、预测原则三、协调原则四、必要多样性原则五、分解综合原则六?⒚裰髟第四节公共政策分析历史沿革一、政策分析产生的历史背景二、政策科学的诞生与发展三、后工业社会的政策分析第三章公共政策分析方法论第一节现代科学方法论一、科学方法的三个层次二、现代科学方法论的内容三、现代科学方法的认识论原则第二节公共政策分析方法论基本内容及其相互关一、事实分析二、价值分析三、规范分析四、可行性分析五、利益分析第三节公共政策分析的模型方法论一、关于模型方法的基本思想二、政策分析中的数学模型三、建立数学模型应该注意的问题第四节系统方法与系统分析第一节系统分析方法一、什么是系统分析（一）系统的概念美国韦氏词典把系统定义为：是有组织的或被组织化了的总体；又构成总体的各种概念、原理有规则的相互作用和相互依赖的形式组成的诸要素集合。系统包含三大基本特征：第一，系统是由要素组成的；第二，各要素间存在着相互联系、相互作用的关系；第三，由要素及要素间关系构成的整体具有特定的功能。（二）系统分析的概念系统分析是一门新兴的边缘学科，至今还没有统一的定义。国外学者对系统分析有不同的看法，例如：政策科学家克朗认为，系统分析可以被视为由定性、定量或两者相结合的方法组成的一个集合，其方法论源于科学方法论、系统论以及为数众多的涉及选择对象的科学分支。应用系统分析的目的在于改进公共的和私营的组织系统。贝塔朗菲认为，系统分析提出一定的目标，为寻找实现目标的方法和手段，又要求系统专家或专家组在极其复杂的相互关系网中，按最大效益和最小费用的标准去考虑不同的解决方案并选出可能的最优方案。费茨杰拉德认为，系统分析方法是分析和评价系统中各个决策点就系统的效果所产生的各种影响和制约。在系统分析中，一个系统的设计是以各种决策点为依据。切克兰德认为，系统分析是系统观念在管理功能上的一种应用。是一种科学的作业程序或方法，考虑所有不确定的因素，找出能够实现目标的各种可能方案。然后，比较每一方案的费用效益比，通过决策者对问题的直觉与判断，以决定最有力的可行方案。美国兰德公司认为，系统分析对于运筹学的关系犹如战略之于战术的关系。综上所述，系统分析是一种系统研究的方法，他运用现代科学的方法和技术对构成事物的系统的各个要素及气象和关系进行分析、比较、评价和优化可行方案，从而为决策者提供可靠的依据。因此，可以将系统分析看作根据客观事物所具有的系统特征，从事物的整体出发，着眼于整体与部分、整体与结构及层次、结构与功能、系统与环境等方面的相互联系和相互作用，以求得最优化的整体目标的现代科学方法及政策分析方法。二、系统分析的特征1、以整体为目标2、以特定问题为重点3、运用定量分析方法4、凭借价值判断三、系统分析的基本原则1、内部条件与外部条件相结合的原则2、当前利益和长远利益相结合的原则3、局部效益和整体效益相结合的原则4、定量分析和定性分析相结合的原则四、系统分析的内容（一）整体分析的运用1、系统的各个要素和单元对系统整体均有其独特作用，突出整体中的任何局部的作用都将影响到整体效果的发挥。2、系统的各个组成部分必须按照系统的整体目标进行有序化，偏离系统整体目标或分散目标都会增加系统的内耗。3、必须不断调整和处理系统的各个要素和单元中不合理或相互矛盾的成分。系统的整体功能大于部分功能之和。（二）结构分析作为系统分析的一个重要组成部分，是寻求系统合理结构的途径和方法，目的是找出系统结构上的层次性、相关性和协同性特征，使系统的组成要素及其相互关联在分布上达到最优组合和输出。1、层次分析（analyticalhierarchyprocess,AHP）的运用是美国著名运筹学家萨蒂教授于20世纪70年代提出的一种系统分析方法。是分析多目标、多准则等复杂的公共管理问题的工具。是以用于解决那些难以完全用定量方法进行分析的公共决策问题。运用层次分析解决问题的思路：首先，明确问题中包含的各因素及其相互关系，把要解决的问题分层系列化，根据问题的性质和要达到的目标，将问题分解为不同的组成因素，按照因素之间的相互影响和隶属关系将其分层组合，形成一个递阶的、有序的层次结构模型。其次，对模型中的每一层次因素的相对重要性，一举人们对客观现实的判断给与定量表示，再利用数学方法确定每一层次全部因素相对重要性的权值。最后，通过综合计算各层因素相对重要性的权值，得到最底层相对于最高层的相对重要性秩序的组合权值，以此作为评价和选择方案的依据。具体可分解为五个步骤：建立层结构模型；构造判断矩阵；层次单排序；层次总排序；一致性检验。（第200页）2、相关分析的运用相关分析的原理要求在政策研究的过程中重视在问题界定、目标却和方案规划中，应充分注意到各种问题以及问题的各个方面之间、各个目标之间、各个方案之间、字母表和总目标以及自方案和总方案之间的关系，注意问题、目标和方案与社会、经济和政治环境之间的相互联系和相互作用，考虑各种因素对政策执行效果可能产生的影响，从而设计出理想的或较优的政策方案。3、协同分析的运用协同形势之系统发展变化中各部分发展变化的同步性，即系统变化引起系统各要素或单元及环境的变化的必然性和规律性。协同性关键在于对矛盾进行及时处理，避免出瞎闹顿尖锐对立的局面，防止系统本身走向分裂解体。（三）逻辑分析是指对系统的实质内容进行逻辑的分析，以揭示系统逻辑结构的方法。主要范畴和过程：1、目标，即为解决公共问题所要达到的目的和指标。2、备选方案，即为实现目标而设计的具体措施和方案，并对此进行可行性论证。3、模型，即按照原有方案设想建构分析模型，以找出说明系统功能的主要因素及其相互关系，包括系统的输入、输出、转换关系，系统的目标和约束等。4、费用，即政策方案实施过程中各种成本开支的总和。5、效果，即政策方案的实施在社会环境里产生的反应和效果。6、评价，按照一定价值标准对政策方案进行的价值评估。7、优化，为实现最优效果而对这个方案进行的优化排序和选择决策。以上过程见下图：分析求解费用、效果目标备选方案模型评价优化排序、选择决策逻辑分析过程（四）环境分析（详见政治系统分析）环境因素主要有：物理技术环境；社会经济环境；文化心理环境。五、系统分析中的定量技术和定性分析（参见定性与定量分析方法）案例：计划—项目—预算制度(PPBS)引自[美]费斯勒、凯特尔:《行政过程的政治状况》，北京，中国人民大学出版社，理性途径凭借其逻辑而拥有许多追随者。然而，正如PPBS案例所表明的那样，理性决策直接明了的逻辑在现实中存在相当大的变动，而且，系统分析实施过程中存在的障碍可能会导致其最终失败。1961年，美国国防部长罗伯特·麦克纳马拉(RobertMcNamara)在五角大楼里推介使用了PPBS。这项方法分三个步骤:(1)计划。高层官员制定国防活动的五年战略。(2)项目。将战略转化为对国防部的需要的具体说明，包括应在何时购买何种武器系统。(3)预算。将项目转变为每个年度的预算要求，其基本思路就是要将年度预算过程与长期计划相挂钩，而不是与随意性要求相联系。而且，每个分支机构都要根据规划而不是单位编制来制定预算。如五角大楼会根据国家的战略要求决定是否需要喷气式战斗机，如果需要的话，它要具备什么性能。而在预算方面，麦克纳马拉希望规划预算能够通过减少机构间为其特有的武器系统而进行的竞争来压低开支。约翰逊总统对国防部所取得的成效甚为满意。1965年，他将PPBS推广到几乎所有的联邦非军事部门和机构，每个机构都要以计划的形式向预算局提交预算。计划预算要有大量的论证资料，这些资料包括所有相关的结果、费用、资金需要以及解决问题的各种途径所需的成本和收益。此外，各个机构还要为未来计划和资金拟定一个五年规划。然而，这些规划往往是冗长的愿望清单，列明了机构在没有被施加财政约束的情况下想在它们的计划上所做的投入。PPBS文件和机构实际计划之间的联系往往很模糊。同时，由于国会仍沿袭旧的方式来操作拨款程序，PPBS与国会决议间的联系实际上也很模糊。PPBS没有对总统及国会的预算决议加以结合和改进，反而创建了自己的文案工作领域，PPBS最终不堪重负而失败。1971年6月，当行政管理与预算局停止要求各机构将常规预算申请同PPBS文件一起上交时，联邦政府的PPBS也就宣告终结了。从其最初的目标来看，PPBS是个失败的例子，它未能改