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第六章政策与政府:大众利益的经营管理PolicyandGovernment:ManagingStakeholdersInterests一、旅游政策tourismpolicy旅游政策是在旅游规划过程中的帮助一个机构(通常是政府机构)明确目的和目标的文件。提供旅游服务,进行规划、开发和管理需要很多组织和机构的参与和合作。所有国家都应制定旅游政策指导各地旅游业的规划、管理和开发以确保能明智有效地利用资源。政府是政策制定的负责部门,政策制定或者是被动的,或者是主动的。利奇科里奇Lickorish指出政府一般会把制定旅游政策放在比较不重要的位置上,在发达国家尤其如此。这主要是由于传统上政府认为旅游开发是私营部门分内的事。利奇科里奇Lickorish同时指出:如果国家政府没有采取任何步骤制定政策而任由地区或当地政府去制定政策,往往会导致不平衡的结果。此外,政府关于旅游业和环境方面的政策可能本身就存在抵触。科科西斯Coccossis认为学术界还没有充分理解环境和旅游业之间关系的复杂性,以及行政管理的高度分立。他指出环境保护常被视为会对社会和经济发展产生威胁。(随着近年来可持续发展的趋势,这种威胁论逐渐淡化。)科科西斯Coccossis的一个重要观点:现代环境政策应是一个更全面的、以生态系统为基础的政策,不再针对某些具体问题而是更多地从地区综合发展的角度出发。具体包括:1、将发展政策和环境管理联系起来。2、地区regional环境管理计划应成为指导地方环境管理计划的框架。3、在地方local、地区regional和国家national的各级环境管理政策中应将旅游开发结合进去。4、提高地方处理环境问题的能力,特别是那些发展很快的旅游目的地地区。关于饭店开发政策的一个最好例子是印尼的巴厘岛Bali限定饭店建筑的高度,不能超过当地最高的棕榈树的高度,以免破坏自然景观。开发要顺应景观的要求而不是去统治景观。与科科西斯的观点一致的是法约斯-索拉Fayos-Sola提出的旅游政策已随之旅游行业性质的改变而发生了变化。20世纪80年代旅游业的经营理念已逐渐从大众旅游向替代旅游转变。竞争力competitiveness是影响旅游业的重要因素,竞争力基于质量和效率,而不是数量。强调数量是大众旅游的做法。与上述政策思路不同的是亚拉格Hjalager认为未来在制定限制旅游对资源基础的影响的政策法规时重要的是要有创新innovation。亚拉格Hjalager认为影响政策制定的首要因素是这些决策都受制于意识形态和个人同情心,而不是从平衡发展的角度出发,而且制定政策的人往往不去考察政策实施的成本。亚拉格认为官僚统治下的旅游政策主要是两种风格:1、通过立法指导旅游者、当地人和行业的行为;2、通过提供旅游基础设施帮助旅游业发展。亚拉格的中心观点是各地区应以开放的态度利用不同的法规模式处理重点环境问题。(二)生态旅游与政策Ecotourismandpolicy在很多国家,生态旅游政策还处于考虑和初创阶段。韦弗Weaver指出国家或地区生态旅游规划只有与总体国家旅游政策相关联时才真正有意义。索菲尔德和李尔指出:规划如果不能与现行的政府政策相适应则肯定不能成功得以实施。制定生态旅游政策的缘由是因为人们缺乏对什么是恰当的生态旅游开发和活动有共同的认识。夏威夷就是一个例子。刘Liu指出政府的政策是支持生态旅游发展的关键。她代表美属太平洋群岛进行的研究说明:政府的政策在规范和监督行业发展,平衡保护和限制的关系的同时又不过多的阻碍私人经营者的经营活动等方面有重要意义。刘Liu提出了一套公共部门推动生态旅游的指导原则,见表6.2。这些原则的要点是实施恰当的生态旅游政策的目的。越来越多的规划和开发人员认识到制定政策必须考虑到受生态旅游发展影响的众多利益集团。这些利益集团包括保护区员工、当地社区、旅游行业、非政府组织、金融机构、消费者和国家生态旅游委员会等。在旅游规划中让这么多利益集团达成一致意见已经非常困难了,对生态旅游来说这种意见的统一尤其困难,它要平衡使用和保护之间的关系。让利益集团参与生态旅游政策制定的一个最好例子是《澳大利亚国家生态旅游战略》(联邦旅游部,1994)。文件采纳了综合开发生态旅游的方式。这是一个真正反映澳大利亚人的总体意见的全国性文件。战略的制定是一系列的公众听证会。战略涉及了一系列问题、目标和行动,这些都是制定具体政策和规划的基础。这些指导原则的最终目标是在澳大利亚建设一个生态和文化可持续的生态旅游行业。一旦地区或国家决定规划和开发生态旅游业,塞瓦约思-拉斯库赖因建议采用以下基本规划程序:1、研究准备studypreparation2、确定目标determination3、调查survey4、分析analysisandsynthesis5、制定政策和规划policyandplanformulation6、提出建议recommendations7、实施和监测implementationandmonitoring很多地方都通过开发新产品战略吸引更大的旅游市场,来推动本地的旅游业和生态旅游的发展。在市场营销的理念指导下,与可持续旅游和生态旅游相关的社会和生态要素被放在了次要位置。(不过,已有越来越多机构开始成立专门的委员会处理生态旅游问题和可持续发展问题。)地区政府的政策多停留在“纸上谈兵”,即考虑了很多,但立法很少。生态旅游政策就是政府关于生态旅游业所作出的有所为、有所不为的决定。包括行动、不行动、决策、不决策、选择和流程。(三)法规梅特尔卡认为法规是一个机构有权利去规范其管辖范围内的企业行为。一般认为政府是合适的法规制定者。由于旅游业所造成的近期和远期、直接和间接的影响,那种认为旅游业无须规范、自由发展的看法受到了挑战。古尔多在对英国旅游业进行环境监测的过程中,对环境监测的法规进行了一次全面的回顾。古尔多指出环境监测是通过各种环境活动和政策评价企业在保护环境方面的绩效的一种管理手段。环境工具包括技术、法律、商业三个层面。这些层面的因素可能在实施环境保护方面既是推动者也是限制因素。几乎没有旅游机构有正式的环境政策和管理体系,“除非有法律要求,这些企业只会在证实具有商业利益时才会采取最好的环境行动”。表6.4是古尔多归纳的环境政策和环境监测条件。福赛思根据英国出境旅游业的情况,指出:旅游企业会倾向于选择可持续性的旅游发展。但由于行业各部门的相对独立,不同部门会有各自不同的目标和影响力。因此很难一贯地实现统一形式的可持续旅游发展。他的另一结论是:接待国应介入到可持续旅游发展中去(通过法规),但不一定介入到旅游企业中去。关于规范生态旅游经营者的一个突出问题是在服务和决策方面的控制缺失。蒂贝茨发现南卡罗来那很多旅行社倾向于自我规范和自愿原则。这些旅行社强烈感觉到他们是在环境中具体工作的企业,他们知道如何管理自己的事情,解决自己的问题以及如何规划和开发适当的产品,不需要政府的帮助。(这也许是事实,但他们必须考虑一些较宏观的问题。)一个关键问题是政策制定者是否能够等着旅行社自己去解决一切问题,特别是在资源保护要比满足旅游者和私营企业需要更重要、更紧迫时。现在企业比任何时候都更对自己负责,但更重要的是他们还有对社会负责。如果有了法规或自我约束或两者兼而有之,旅游业和环境的状况是否会更好。二、旅行社和代理商旅行代理商和旅行社是目的地和旅游者之间关系中的关键利益团体。代理商尽管不是旅游者了解目的地的唯一渠道,但也是大部分旅游公众最熟悉的一种媒介。一个目的地的信息如何通过旅行代理商影响旅游决策能决定着目的地在竞争中处于优势还是劣势。梅特尔卡将旅游社定义为:拥有或管理一个地方的企业。生态旅游业中还包括“野外用品店”。“野外用品店”是指那些“为人民提供外出活动或体验所需要的设备的商业企业”。最近,野外服务已由美国户外和专业导游机构(PGI)提供了。专业导游机构的宗旨是:通过提高对野外服务业对自然的理解和相关教育程度使野外用品供应商和导游能为公众提供高质量的服务。米切尔提出生态旅游和提供野外服务经营的关键是依据生态旅游运行和构建的主要程序安全地经营。这些主要程序包括:(二)关于旅行社的相关研究最早关于自然旅游旅行社的论文是英格拉姆和德斯特写的。他们对美国的这类企业的促销和经营活动进行了调查。伊格尔斯和温德用内容分析发对50个国家的347个由导游带领的生态旅游团进行了分析。发现导游与旅游团游客的比例是1:13,与户外娱乐活动的导游与游客的比例相近。大部分生态旅游是以公园和保护区以及这些地区的具体指导原则和政策要求为依托的。公园为管理需要,限制团体人数在10~12个。由于公园的限制,团体的规模已经逐渐缩小。对北美24家生态旅游旅行社的调查中,伊总结了它们的经营内容和经营理念分类。92%的经营遵循一定的道德规范。75%的聘请生态学家、自然科学家或其他方面的专家帮助组织生态旅游。还有人分析了生态旅游旅行社宣传或自我评价对环境的友善程度。40%的旅行社宣传自己是对环境友善的,66%的自认为自己的旅游产品对环境有益或非常有益。鉴于生态旅游体验的本质,旅行社和资源管理者被迫进行更密切的合作。据穆尔和卡特调查,两者的关系并不融洽。从旅游社的角度看,资源管理人员并不理解他们的业务;旅行社还对这些管理者存在一些担忧。利润从来不是公园所关心的,公园管理者只关心防止资源被使用过度。希金斯对美国的以自然资源为依托的旅游行业的结构进行了概述。他指出,生态旅游的基础是以下几类企业的存在:出境自然游旅行社,入境自然游旅行社,目的地当地自然游旅游企业。出境自然游旅行社起了最主要的作用。三、职业化职业化可从两个方面看,一方面它是指人们花钱所得到一种服务。在职业团体和一般公众心中“职业”一词所代表的含义是不同的。职业要满足很多相关的学科标准,如韦施勒指出:1、职业要有一个专业知识体系2、职业有一套自己的标准3、职业要求有充足复杂的准备过程4、专业知识是可以传播的5、服务是以个人心得为基础的6、这个职业有一个强有力的职业组织近年来,加拿大一些大学对探险旅游和生态旅游行业的职业化问题很感兴趣。不列颠哥伦比亚省的坎卢普斯的卡尔博大学的导游学位课程就是这类专业课程中的一个,旨在为当地培养高水平的专业员工队伍。这个课程项目重视行业和政府的需求,为受过良好培训的讲师、导游和旅行社颁发证书。该课程主要由5个主题内容构成:技术技能、商业技能、饭店和服务业技能、环境技能、与行业协会的密切接触。旅游行业需要进一步职业化,需要克服的一个主要问题:让旅游从业人员个人感觉自己有能力和信心胜任自己的工作。认证、证书和导游培训是生态旅游行业的职业化的主要方面。(二)认证和证书证书和认证计划是行业的职业技能教育的基础。莫里森等对北美现有的认证系统进行考察,其中包括:持证旅行顾问、持证饭店管理者(两个历史最久的)……证书针对的是职业人士个人,认证针对的是课程或培训机构。证书课程已经逐渐取代了大学课程。虽然以后证书会越来越重要,但它不能取代旅游专业方面的学位。在探险娱乐圈内有一个重要的讨论话题是关于认证某些探险体验,包括这些项目的质量、职业行为和风险管理。这些证书都是围绕着领队和导游的。相关研究发现:认证的支持率明显高于证书。美国国家认证程序是侧重由体验教育协会(AEE)提供的探险娱乐项目的,内容包括探险娱乐的技术、与项目体验有关的教育和道德要素。加斯和威廉森指出这个国家项目保留了以下认证程序:1、自我评估和备案阶段2、评审阶段3、后继阶段关于认证的思路,加斯和威廉森归纳出:1、2、3、4、韦尔林认为:认证是提高旅游行业标准,同时确保高质量的、有市场竞争力的服务和活动安排的一个途径。他指出生态旅游认证的利与弊:认证的好处:4点认证的缺点:6点韦尔林指出:虽然认证能降低风险,提供标准和经营者地位,但这种做法却有可能限制了生态旅游行业
本文标题:第六章政策与政府大众利益的经营管理
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