46欧盟宪法之法理分析

《歐美研究》第三十七卷第二期(民國九十六年六月)，255-321©中央研究院歐美研究所歐盟憲法之法理分析*0洪德欽中央研究院歐美研究所E-mail:[e-mail]摘要歐盟憲法之簽署象徵歐洲整合另一新的里程碑。歐盟憲法對歐盟憲政主義、組織結構、決策模式、歐盟公民、基本權利與對外關係等層面，預期將帶來巨大深遠影響，攸關歐盟主體之建構，以及歐盟憲政之未來。本文針對歐盟憲法從事法理分析，研究範圍包括：歐盟憲法之進程與特徵、歐盟之制憲權與批准程序、歐盟憲法之性質與原理、歐盟憲法之理想與目標、基本權利之入憲、歐盟憲法之批評與發展等。這些核心議題皆涉及歐盟憲政之原理與基礎，足以反映歐盟憲法之精神與目標。本文乃歐洲聯盟法之理論研究，據以了解歐盟憲法此一「特殊」(suigeneris)超國家憲法之性質、意義、特徵與影響。關鍵詞：歐盟憲法、制憲大會、歐盟基本權利憲章、參與式民主、歐洲憲法運動投稿日期：94.12.6；接受刊登日期：95.3.24；最後修訂日期：95.5.10責任校對：林碧美、黃錦香、呂宛儒*作者感謝兩位審查人、黃立與陳愛娥教授對本文所惠賜之寶貴建議。本文乃中央研究院歐美研究所九十四年度短期出國研究計畫之研究成果，作者於二○○五年八月十一日至九月十三日期間，曾赴英國倫敦大學高等法律研究所短期研究，謹此敬謝。256歐美研究壹、歐盟憲法之進程與特徵一、歐盟憲法之發展背景歐洲憲法條約(TheTreatyEstablishingaConstitutionforEurope，簡稱歐盟憲法)，1於二○○四年十月二十九日由當時歐盟二十五個會員國與三個申請國在羅馬簽署。依據歐盟憲法第IV-447條規定，在全部歐盟會員國完成內國立法程序批准後，最快得於二○○六年十一月一日生效；或於前述期限屆滿後在最後一個會員國批准二個月後生效。歐盟憲法之發展背景源自於歐洲議會於一九九○年已就歐洲聯盟之建立需有一部「憲法」(Constitution)之決議，其內容應包括：前言、基本權利與自由、公民權、會員國權利與義務、歐盟機構與組織、歐盟職權、立法程序、法律執行、財政與預算、預算控制、國際協定、憲法之修改、生效與過渡等條款。歐洲議會認為制訂一部歐盟憲法之主要目標是：(1)提高歐盟之民主性與合法性；(2)強化歐盟機構之效率；(3)確保歐盟經濟、貨幣與政治事務之協調性與一致性：以及(4)建構與執行一項共同外交及安全政策。歐盟憲法之終極目標乃為了架構一九五○年五月八日「舒曼宣言」(theSchumanDeclaration)所揭示之「歐洲聯邦」(aEuropeanFedera-tion)，並以歐盟公民更緊密之聯盟為基礎。2歐盟在歐盟憲法架構下，事實上將具備一個歐洲政府之雛形與功能。一九九○年代歐洲學界針對歐盟憲法之必要性展開熱烈辯論。歐盟是否需要一部憲法之辯論，常見之論述，包括：歐盟憲法1OJ2004,C310/1.2EuropeanUnion,“ResolutionontheConstitutionalBasisofEuropeanUnion,”OJ1990,C19/65.歐盟憲法之法理分析257是否進一步使歐盟朝往歐洲聯邦主義與歐洲政治同盟傾斜？是否進一步侵害國家主權與國家認同？是否不利於歐洲種族與文化多樣性？是否對小國較為不利？是否對歐盟組織架構之決策效率與民主赤字問題之改善有所助益？是否提高歐盟決策之透明性與責任性？是否對歐盟公民權利提供更好之保障？以及是否貼近或滿足歐盟公民之真正利益與需要？二○○○年五月十二日，時任德國外長之費雪(JoschkaFischer)在柏林洪堡大學演說：「從邦聯到聯邦──歐洲整合目標之思考」。費雪有關歐盟未來之藍圖是基於聯邦主義(Federalism)以建立一個「歐洲聯邦」(EuropeanFederation)為其終極目標。為了實現此一目標，會員國必須簽署一部歐洲憲法，並以基本權利與人權、歐盟機構之權力分立與相互制衡，以及歐盟與會員國間職權劃分等項目，為其主要內容。此一憲法將對歐盟民主與合法性、體制改革、歐盟東擴等挑戰產生正面作用(Fischer,2000:8-9)。費雪演說有關歐盟未來之藍圖與歐洲憲法之建議，在歐洲政界與國際學界引起很大迴響(Joerges,Mény,&Weiler:2000)。二○○○年十二月尼斯歐盟高峰會(NiceEuropeanCouncil)通過一項宣言，揭示應就「歐洲聯盟之未來」(thefutureoftheEuropeanUnion)展開具有深度及廣度之辯論(debate)，做為事後於「政府間會議」(IntergovernmentalConference)討論之依據。3二○○一年十二月拉肯歐盟高峰會(LaekenEuropeanCouncil)在其宣言要求成立一個大會(Convention)以討論下列四項議題：(1)歐盟職權(competences)之釐清，包括歐盟機構相互間、歐盟與會員3EuropeanCouncil,“PresidencyConclusions—Nice,”400/1/00(7,8,9December2000),p.1.另見DeclarationNo.23totheTreatyofNice—“DeclarationontheFutureoftheUnion,”OJ2001,C80.258歐美研究國間之權限劃分，以及會員國國會在歐盟地位之確認；(2)歐盟相關條約與法規之簡化；(3)提高民主、透明性、正當性與效率，包括如何確保歐盟對外關係之一致性與有效性；以及(4)一項歐盟憲法之可能需求，包括「歐洲聯盟基本權利憲章」(TheCharterofFundamentalRightsoftheEuropeanUnion)之入憲。4此項宣言事後成為「歐盟未來大會」(TheConventionontheFutureofEurope)之指導原則與討論內容。「歐盟未來大會」於二○○二年二月二十八日至二○○三年七月十日在布魯塞爾召開，由法國前總統季斯卡(ValéryGiscardd’Estang)擔任大會主席。與會代表一○五人，除了來自歐盟執委會、歐洲議會及會員國政府之代表外，也包括會員國國會代表、準備加入歐盟的申請國政府與國會的代表、非政府組織與專家代表共同與會。大會制訂了一項「歐洲憲法條約草案」(aDraftTreatyEstablishingaConstitutionforEurope)。歐盟會員國針對本項草案於二○○四年六月十八日達成共識，並於二○○四年十月二十九日於羅馬舉行簽署儀式(EuropeanUnion,2004:2)。歐盟憲法草案乃「歐盟未來大會」之主要成就，所以該大會又被稱之為歐洲「制憲大會」。歐盟憲法前言也提及該草案乃制憲大會代表歐洲國家與人民所制訂。主權國家之制憲或修改憲法，一般皆成立或交由制憲大會或制憲機關進行，有別於一般法律由普通立法機關處理之程序。歐盟以往條約之制訂是採取傳統政府間會議討論之模式。歐盟憲法事先經過制憲大會程序，反映歐盟之慎重與期待，以提高參與層面之代表性與制訂程序之透明性，取得更加廣泛之基礎與支持；並制訂一部正式以「憲法」為名的條約，成為歐盟4EuropeanCouncil,“PresidencyConclusions—Laeken,”SN300/1/01,REV1(14,15December2001),p.1.另見Bull.EU,12-2001,I.27.歐盟憲法之法理分析259之基本大法，意義非常重大深遠(盧倩儀，2005:9-13)。二、歐盟憲法之內容特徵歐盟憲法包括：前言、四編(Parts)共四百四十八條、三十六項議定書(Protocol)、二項附件、最後協定(FinalAct)，以及最後協定之五十項附件宣言(Declaration)等文件。5前言揭示歐盟之政治目標與政策理念，包括：基於歐洲文化、宗教與人文遺產，以發展人權、自由、平等與法治；強化公共事務之民主與透明性，並追求普世和平、正義與團結；尊重各會員國國家認同與歷史，同時努力創設一更加緊密與共同命運之聯盟。第一編主要規定歐盟機構之設置與權限，包括九章(Title)：(1)歐盟之定義與目標；(2)基本權利與歐盟公民權；(3)歐盟職權；(4)歐盟機構；(5)歐盟職權之行使；(6)歐盟之民主生活；(7)歐盟財政；(8)歐盟與鄰邦；以及(9)歐盟會員。第二編主要規定「歐洲聯盟基本權利憲章」，包括前言與七章：(1)人類尊嚴；(2)自由；(3)平等權；(4)團結；(5)公民權利；(6)司法權；以及(7)一般條款。第三編主要規定歐盟之政策與功能，包括七章：(1)總則；(2)不歧視與公民權；(3)內部政策與行動；(4)海外國家與地區之聯繫關係；(5)歐盟之對外關係；(6)歐盟之功能；以及(7)一般條款。歐盟有關內部市場、經濟及貨幣同盟、自由、安全與司法領域、共同外交及安全政策、歐盟機構功能與決策流程等事項皆規定於第三編。第四編乃就歐盟憲法之一般與最後條款加以規定，包括條約生5ProtocolsandAnnexestotheTreatyEstablishingaConstitutionforEurope,詳見OJ2004,C310/203.260歐美研究效、修改程序，以及歐盟相關條約之廢止等事項。從立法技術觀之，歐盟憲法雖然略顯龐雜，然而其章節編排順序尚稱合乎邏輯。歐盟憲法之所以冗長，是因為將歐盟目前憲法性相關條約合併為單一憲法文件，從便捷性與透明性而言，事實上也有其必要。其次，歐盟憲法得藉此機會將歐盟目前憲法性相關條約之內容，重新做一整合、彙整與排列，而使條約條款內容更加精確與流暢。另外，歐盟憲法也得提供機會，補充、修正、調整之前之歐盟機構與歐盟法律名稱與種類，與時俱進，回應客觀環境之變遷與需求。大部分歐盟相關憲法條款仍然延續既有歐盟條約內容。另外，歐盟憲法結構編排也頗具邏輯性，例如：前言列舉歐盟憲法之目標、精神、基本原則。第一編則規定如何實現前言之歐盟機構之建制、職權、財政，以及與會員國之關係。第三編與議定書則進一步規定詳細之各項歐盟政策，如何實現歐盟之目標。歐盟憲法第三編與附件議定書有別於一般國家憲法、詳細規定歐盟之各項政策與功能，反映了歐盟乃一功能性超國家組織，依據法定授權，透過各項共同政策，以有效追求其目標。另外，歐盟之決策非常複雜，涉及歐盟機構、歐盟與會員國，以及會員國間之多邊互動關係，詳細規定較能提高歐盟決策與法律關係之明確性與可預測性。依據歐盟憲法第IV–437條規定，歐盟憲法將合併並取代歐盟自一九五○年以來之相關條約，及超過五十項之議定書與附件(annexes)。這些條約包括一九五○年歐洲煤鋼共同體條約(已期滿失效)、一九五七年歐洲經濟共同體條約與歐洲原子能共同體條約、一九六五年合併條約、一九八六年單一歐洲法、一九九二年歐洲聯盟條約、一九九七年阿姆斯特丹條約，及二○○一年尼斯條約等八項。這些條約是歐盟機構職權行使、立法程序、依法行政及司法裁歐盟憲法之法理分析261決之主要依據。歐盟許多重大政策變化或統合發展也是透過條約之修改或簽定而確立與實現。所以，歐盟相關條約可被視為憲法性條約。歐盟憲法之主要特徵包括：1.歐洲聯盟法律人格(legalpersonality)地位之建立。歐盟憲法第I–7條明確規定：「歐洲聯盟具有法律人格」。法律人格使歐盟得正式成為法律主體，在法律上取得享有權利與負擔義務能力以及享有於執行其職務以達成其宗旨所必須之法律能力。依據一九四六年「聯合國特權與豁免公約」(ConventiononthePrivilegesandImmunitiesoftheUnitedNations)第一條針對「法律行為能力」規定包括三種方式：(a)訂立契約、締約權與責任；(b)取得與處分不動產；(c)提起訴訟與進行國際求償能力；及外交特權與豁免(丘宏達，1995:298-302;Brownlie,1998:678-681)。歐洲聯盟也將繼承目前之歐洲聯盟、歐洲共同體與歐洲原子能共同體，合併為單一之歐洲聯盟。法律人格也有利於建立以「歐洲聯盟」為中心之共同性「歐洲