世界银行“促进中国循环经济发展”技援项目政策报告

世界银行“促进中国循环经济发展”技援项目政策报告中国循环经济的发展:要点和建议TheWorldBank48917PublicDisclosureAuthorizedPublicDisclosureAuthorizedPublicDisclosureAuthorizedPublicDisclosureAuthorized本文是世界银行“促进中国循环经济发展”技术援助项目的报告之一，由世界银行东亚和太平洋地区可持续发展局组织撰写。环境和自然资源管理问题是东亚和太平洋地区发展中所面临的一个重要挑战。世界银行已经在东亚和太平洋地区环境战略中提出了一个基本框架，以确定优先领域，加强可持续发展的政策和制度构建，并通过贷款项目、规划、政策对话、非贷款服务和合作伙伴关系，来应对关键的环境和社会发展挑战。这项研究为在发展中国家或地区之间以及服务对象国之间讨论好的实践经验和政策问题提供了一个平台。如需了解更多信息和查看世界银行技援项目的背景报告，请访问项目网站：世界银行东亚和太平洋地区可持续发展局（美国华盛顿）2009年6月本文是国际复兴开发银行/世界银行员工的工作成果，其中所表达的看法、所作的阐述和结论仅为作者的观点，不代表世界银行及其分支机构的观点，也不反映世界银行执行董事会成员及其所代表的政府的观点。世界银行不保证本文件中的数据准确无误，并对任何人引用其中的观点和数据所引起的后果不承担任何责任。本文所附地图的疆界、颜色、名称和其他资料，并不表示世界银行的任何部门对任何地区的法律地位的看法，也不意味着对这些疆界的认可和接受。本文的版权归国际复兴开发银行/世界银行所有，未经允许，复印和（或）转载本作品的全部或部分材料都有可能违反相关法律。国际复兴开发银行/世界银行鼓励传播其作品，对于有关复印和转载的请求，通常会迅速予以许可。如要求复印或重印本作品，请填妥资料送交版权许可中心（CopyrightClearanceCenter,Inc.），地址：222RosewoodDrive,Danvers,MA01923,USA；电话：978-750-8400；传真：978-750-4470；网址：。所有关于版权和许可证的询问，包括各项附属权利，请与世界银行版权部（OfficeofthePublisher,TheWorldBank）联系。地址：TheWorldBank,1818HStreetNW,Washington,DC20433,USA；传真：202-522-2422；电子邮箱：[e-mail]。3目录摘要„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4致谢„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6前言„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7环境现状和循环经济工作进展概述„„„„„„„„„„„„„„„„„„„8完善法规和政策体系，更多地利用市场手段„„„„„„„„„„„„„„12加强企业和社区的参与„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„16加强循环经济实施能力建设„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„20明确政府角色，提高治理水平„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„22结论„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„25背景报告„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„26参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„274摘要________________________________________________________________________中国经济在过去几十年中的快速增长带来了自然资源消耗和环境污染等严重问题。这些问题可反映在如下几个方面：资源利用效率（指单位国内生产总值的资源消耗）低于国际水平。2005年，中国经济总量占世界GDP的14.5%（按购买力平价计算），但中国却消耗了世界15.8%的淡水资源，26%的钢材，25%的铝和47%的水泥。尽管这种“低效”部分是由于目前中国的经济结构造成的（尤其是生产和出口资源密集型商品），但其资源利用率提高的空间还是很大。另外，随着中国经济进一步发展，其经济结构也将发生转变，资源利用效率的提升将有助于中国未来的经济增长更加可持续、对环境更加友好。不断增加的原材料消耗和较低的资源利用效率造成了废物的大量产生及废物处理的投资不足。近年来，虽然产品生产量以及废物的产生量大量增加，但因为环保投资不足，废物处理率仍然不够高。例如，2006年只有56%的城市生活污水和54%的固体废物得到了处理。经济的快速增长以及对自然资源越来越多的开发利用，使自然环境受到严重污染。空气和水的严重污染带来了高额的环境和健康损害成本。例如，官方估计2004年的环境污染的经济成本大约为5120亿元人民币，相当于国内生产总值的3.05%。管理制度和政策的缺位和失灵是造成环境污染和资源利用问题的主要原因。普遍存在的市场和政策失灵问题，包括对原材料的补贴、污染防治法规的执行不力和废物处理收费水平较低等，导致了资源生产率低下和严重的环境污染。实行管理制度和政策体系改革以纠正这些失灵是当务之急，值得政府高度重视。中国政府充分认识到这种趋势的不可持续性，因此把建设资源节约型和环境友好型社会作为一项基本国策。中国已经采纳了循环经济的发展模式，将其作为可持续发展战略的一个核心组成部分，并通过了国家法律以推进这一行动。循环经济这一概念的内容涵盖了在生产、流通和消费过程中进行的减量化、再利用和资源化（称为3R方法）的所有活动。从根本上讲，3R方法是通过在产品的整个生命周期中实现环境影响最小化，来减少经济活动对环境的有害影响。循环经济的最终目标是实现经济增长的同时避免自然资源耗竭和环境退化。它的成功实施需要政府的有力介入和有效的制度安排。尽管采纳循环经济方式开始时会导致成本增加，而且往往需要政府和民营实体进行大量投资，但如果充分考虑到环境的外部成本，许多循环经济方案在经济上是有利的。已有的循环经济立法、政策和试点项目表明了循环经济将会带来真正改变的潜力。5基于世界银行所支持研究的成果和目前正在进行的政府规划项目的经验教训，这份报告特别强调以下四个主题：通过综合协调的政策体系，提高循环经济政策的效力和效率。包括建立适当的规制体系、在行政手段和基于市场的经济激励措施之间寻求最佳组合、合理的定价以及协调经济政策等。在一些情况下，促进循环经济需要政府的经济激励。但应强调的是，在设计和实施循环经济方案中，成本效果应是衡量任何政策的重要标准。在循环经济建设过程中，通过生产部门、地方政府、社会团体、工业协会、专业网络和非政府组织的积极介入，加强企业和社区的参与。“生产者责任延伸制度”的扩大使用表明了生产方的承诺，而提高实施循环经济方案的社区参与是创造循环经济“补充”机制的另一个主要因素。通过加强对承担循环经济实施责任人员（包括政府、企业团体和地方社区）的培训和对国内外循环经济经验及最佳实践案例的宣传，加强循环经济实施能力的建设。循环经济的成功实施要求系统监测进展情况（包括指标的使用），创立学习和政策调整机制，以应对新的情况，或在现行政策没有效果时对其加以修改。通过为推进循环经济建立高层领导体制、保证循环经济工作在行业和部门之间的组织协调性以及加强对政府项目的问责制，明确政府角色，提高治理水平。随着私有企业在中国经济增长中发挥越来越大的作用，政府需要意识到它的主要功能是循环经济的推动者和执法者，而不是直接实施者。尽管各级政府还在继续发挥主要作用，但政府需要能够明确区分，什么时候需要通过加强规制来介入，什么时候通过支持基于市场的方案会更加有效并且成本更低。6致谢_______________________________________________________________________这份报告是世界银行“促进中国循环经济发展”技援项目的一篇政策建议报告。它由谢剑、LászlóPintér、王学军撰写。审稿人是KirkHamilton和JerryWarford。AndresLiebenthal（李安度）和任欣也提出了书面建议。王满船、李安度、JohnDixon和CarterBrandon为本报告的最后定稿提供了有益的建议和帮助。本报告的完成得益于一系列背景研究报告。这些报告由世界银行“促进中国循环经济发展”技援项目聘请的中方机构和专家以及国际专家完成。许多研究单位和专家在项目的不同阶段分别参加了循环经济立法、政策、绩效评估指标体系、试点项目的评估以及工业园区的发展等专题研究。因为不可能列出所有人的名字，在此仅对以下研究团队与个人的参与和贡献表示感谢：循环经济立法研究项目组；循环经济政策研究项目组；全国人大环境与资源保护委员会的孙佑海、王凤春、林丹；国家环境保护部的杨朝飞、宋小智、原庆丹、王新、谢永明；国家发改委的周长益、马荣、刘文强；清华大学的张天柱、刘滨、吴宗鑫；环境部政策研究中心的任勇、周国梅；国务院发展研究中心的周宏春；中国有色金属工业协会的王吉位；中国钢铁研究院的张春霞；哈尔滨市环境保护局的张欲非；环境资源管理公司的DavidArthur和RobertHanson，以及GordonDavis、JessicaHall、PeterHeck、JenniferColeman和DimitrideBoer。在此，对为本报告作出贡献的上述所有机构和人员一并表示感谢。世界银行“促进中国循环经济发展”技援项目由谢剑负责，并得到世界银行JohnRoome、EdeJorgeIjjasz-Vasquez、RahulRaturi、MagdaLovei和SusanShen等人的指导。此项目得到了意大利和英国政府的慷慨资助。特别感谢意大利环境和国土部的CorradoClini先生以及英国国际发展部的JohnWarburton先生对本项目的支持。71、前言________________________________________________________________________过去几十年，中国经济的快速增长伴随着自然资源严重损耗、生态系统退化、环境污染以及公众健康等不利影响。中国政府充分认识到这种发展趋势的不可持续性，因此把建设资源节约型和环境友好型社会作为一项基本国策。近年来，中国还广泛开展了促进循环经济发展的活动。循环经济可以被解释为一种最大化地使用3R（减量化/再利用/资源化）方法，以减少单位产品的资源投入和污染排放的经济模式。循环经济正在成为中国可持续发展战略的一个核心组成部分。循环经济的最终目标是实现经济增长的同时避免自然资源耗竭和环境退化。中国政府一直在许多重要领域推行循环经济，如立法、政策改革、试点项目以及监测和评估活动。世界银行在意大利和英国信托基金的资助下，支持了其中一部分政策和法律研究活动，其中包括2008年8月由全国人民代表大会颁布的《循环经济促进法》。目前，中国学者以及国际专家已经进行了若干专题研究，完成了十多份背景研究报告。这些背景报告涉及循环经济法律、政策、绩效指标、试点行业和工业园区。它们是在与有关政府部门的协商下完成的。这些报告的清单列于本报告之后。本报告强调并建议政府应当考虑采取进一步的行动，以提高政府为发展循环经济所付出努力的效力。根据世界银行所支持的循环经济案例研究的调查结果，以下四个重要领域应当引起更多的重视：政策手段的综合使用；企业和社会的参与；能力建设；政府的角色和治理水平。本报告针对每个领域提出了一系列建议。82.环境现状和循环经济工作进展概述________________________________________________________________________自1978年对外开放以来，中国经济以年均9.6%的速度高速增长，人均国内生产总值也显著增加。人