行政执法和刑事司法的衔接

-1-行政执法和刑事司法的衔接一、行政执法和刑事司法衔接衔接的必要性和现实性（一）必要性1、行政执法过程中经常会发现犯罪线索，为了更好地打击犯罪的需要行政机关作为社会的管理机构，在管理社会的过程中，经常深入到单位内部，与所对口管辖的单位接触比较多，比如工商局在对企业设立变更或者其他活动中，经常可以对企业进行了解，比如在设立时，是否存在虚报注册资本或者是抽逃资金等，工商行政部门很容易掌握相关的情况，尤其是目前涉及公司登记注册的问题，涉及最多的就是虚报注册或者是抽逃资金，我也接触过很多企业的管理者，他们的说法经常是别人都是在这样做，又不是我一家。其实这样的说法错误的，不能因为大家都在违法，而不就不会受到处罚了，法不责众的心理是要不得的。当然，除了工商管理部门之外，像食品药品管理部门在日常的工作中，经常会收到群众的举报，管理部门进行依法调查的时候，经常会发现制假售假或者侵犯他人商标或专利等情况，还有税务机关、土地管理部门等等，这样仅仅通过行政处罚根本无法达到制止和打击-2-违法行为的目的，所以就十分必要将掌握的大量的犯罪线索向司法机关移送，以期更好地打击犯罪。所以，行政执法和刑事司法的顺畅衔接就显得十分重要了，如果没有畅通的衔接渠道，不但会贻误战机，而且还会放虎归山。2、行政机关的专业性，注定了为司法机关打击犯罪提供了专业性技术支持和优越的便利条件因为司法机关在办理刑事案件时，对于一些专业性的问题，往往不具备专业知识，所以在针对一些案件线索往往无法直接进行立案侦查。不免耽误了打击犯罪的最好的时机。但是行政机关天生具备的专业性的优势，恰好弥补了公安司法机关的不足。比如涉及到逃税、抗税的问题，这些单位或者个人是否构成犯罪，往往就依靠税务机关在实践征税过程中的情况而定，对于某个单位或者个人应该如何缴纳税款，以及税款、税率的计算、是否正常缴纳等，也只能依靠税务机关的实际操作着才能掌握。所以，司法机关在办理涉税、涉帐案件，往往是依据行政机关所收集到得一些证据，如果没有行政机关提供的必要的证据，司法机关即使是掌握着生杀大权，也不能奈何违法者。所以，司法机关办理刑事案件对于专业知识的依赖性，也决定了行政机关和司法机关衔接的重要性。3、刑事司法的严格程序性要求，也注定需要行政执法和刑事-3-司法必然衔接刑事司法的过程必须要严格遵循刑事诉讼程序，刑事司法机关办案要遵守的程序是：立案、侦查、起诉、审判。而且这些程序是不可以颠倒的，所以司法机关要想去调查取证，则必须要在立案之后，但是刑事诉讼法第111条规定了立案的条件，即认为有犯罪事实发生，需要追究刑事责任。但是，在实践中很多案件侦查机关往往对于控告或者举报无法认定是否已经达到了立案的条件，比如生产销售伪劣产品的，是否达到了立案的标准，也就是其销售金额是否达到了5万元的立案标准，则无法确定。所以就不能再立案之后再去调查和鉴定销售伪劣产品的数额。所以面对这样的问题，司法机关往往就面临着困境，面对着群众的举报不能立案，不能立案也就意味着不能去调查。但是，作为行政机关却具有得天独厚的条件，完全可以去依法调查取证，当然行政机关的调查取证并不是不需要遵守规定，而是完全按照行政处罚法的相关规定，依法行使自己的职权。在执法过程中完全可以将违法单位或者个人的基本情况全部落实，为了将来司法机关顺利的介入提供了便利条件。（二）现实性1、行政处罚法针对行政执法和刑事司法衔接进行了明确的规定-4-行政处罚法第22条规定：“违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。”这是行政处罚法以法律的形式将行政执法和刑事司法进行了明确的规定，也就是要求行政机关在行政执法中发现了违法行为构成犯罪的，必须将案件已送至司法机关追究其刑事责任。这主要是从以下几个方面考虑的：首先，构成犯罪的需要追究刑事责任，刑事责任只有刑法予以规定，行政处罚法只是规定了如何去追究刑事责任，所以行政机关依据行政处罚法无法去追究犯罪者的刑事责任；其次，追究刑事责任，需要走刑事诉讼法上规定的程序，刑事诉讼法对于侦查机关的范围有明确的规定，行政机关（公安机关属于特殊例外）不是刑事诉讼法上规定的侦查机关，即使让行政机关继续承办案件，因为其不具有侦查权，很难保证案件的顺利进行；再次，刑事司法机关在办理刑事案件中，具备行政机关没有的权力，即可以采取强制措施的权力，这样对于案件侦破和办理起着重要的作用。基于上述理由，行政机关在办理行政违法案件的时候，发现构成犯罪的，必须要移交给司法机关。但是在行政处罚法中只是针对移送进行了原则性的规定，具体如何去移送，却没有进行详细的规定。但是，不管怎样，也为行政执法和刑事司法的衔接提供了理论上的依据。2、刑事诉讼法针对行政执法和刑事司法衔接也进行了明确规-5-定刑事诉讼法第108条规定：“任何单位和个人发现有犯罪事实或者犯罪嫌疑人，有权利也有义务向公安机关、人民检察院或者人民法院报案或者举报。公安机关、人民检察院或者人民法院对于报案、控告、举报，都应当接受。对于不属于自己管辖的，应当移送主管机关处理，并且通知报案人、控告人、举报人；对于不属于自己管辖而又必须采取紧急措施的，应当先采取紧急措施，然后移送主管机关。”该条规定明确规定了司法机关对任何单位和个人的报案、举报、控告都应当接受。然后再根据刑事诉讼法管辖的规定来确定如何处理。所以，根据本条规定，司法机关在面对行政执法机关移送的刑事犯罪线索，应当无条件的接受。这也就为行政执法和刑事司法的衔接在法律上进行了明确的规定。但是，该条也没有专门针对行政执法和刑事司法的衔接做出明确的规定，也就是说司法机关在接受行政机关移送案件的时候，那些资料需要接受，那些资料是不应该作为立案的证据，本条也没有进行明确的规定。3、行政规章和办案机关在办理案件中出台的一些意见，进一步了明确了行政执法和刑事司法的衔接操作思路和办法2001年国务院颁布《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第4条第1款规定：“行政执法机关在查处违法行为过程中，必-6-须妥善保存收集的与违法行为有关的证据”；第6条规定：“（一）涉嫌犯罪案件移送书；（二）涉嫌犯罪案件情况调查报告；（三）涉案物品清单；（四）有关检验报告或者鉴定结论；（五）其他有关涉嫌犯罪的材料。”此后，公安部、最高人民检察院等先后出台了多项文件对其进行规范：如2001年《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》；2004年《关于加强行政机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》；2006年《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》；2011年《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》等。上述规定，针对行政执法和刑事司法的衔接进行了明确的规定。但是，刑事诉讼法规定了刑事证据的搜集主体为公检法三机关、当事人及诉讼代理人和辩护人，行政执法机关在执法中搜集到的证据移送给司法机关之后，是否可以作为刑事证据来用，在新刑事诉讼法规定以前曾经存在着争论，但是由于上述规定的存在，司法实践中一直按照上述的规定进行了操作，但是由于追究单位或者自然人刑事责任是最为严厉的一种责任，所以在没有法律明确具体的规定下，在实践中也不免遭到了犯罪嫌疑人或者辩护人的质疑，这也往往成为了刑事辩护律师在辩护时一个重要的辩点，虽然司法实践中也一直在采信行政机关执法中搜集的证据，但是在没有法律明确规定的情况下，不能说不是一个遗憾。二、新刑事诉讼法对行政执法执法和刑事司法衔接的重大意义-7-（一）在新刑事诉讼法出台之前行政执法和刑事司法衔接的困境与思辨1．困境行政执法和刑事司法衔接的桥梁说到底就是证据适用的问题，也就是证据充当了两法衔接的桥梁，因为行政机关在执法过程中发现违法行为构成犯罪时，要想将这些犯罪的线索移交到司法机关，必须用证据作为介质和载体，不能仅仅凭着一张举报材料，因为刑事案件的立案有着自己严格的程序，所以行政机关在移送犯罪线索的时候，也主要是将搜集到的证据移送到司法机关。但是，在司法机关接受了这些证据之后，对于这些证据的取舍却成为了将来办理刑事案件的一个最关键的一个问题。说的白一点，也就是行政机关搜集的这些证据能不能作为刑事诉讼的证据。实践中针对这个问题引发了很多的争论，认为这些证据不能作为刑事证据的意见就是这些证据的取得主体不合法。但是，在实践中为了打击特定犯罪的需要，也针对行政机关取得的证据向刑事证据转化出台了一些规定，比如最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部于2011年联合出台了《关于办理知识产权刑事案件适用法律若干问题的意见》，该意见第2条规定：“行政执法部门依法收集、调取、制作的物证、书证、视听资料、检验报告、鉴定结论、勘验笔录、现场笔录，经公安机关、人民检察院审查，人民法院庭审质证确认，可以作为刑事证据使用。行政执法部门制作的证人证言、当事人陈述等调查笔录，公安机关-8-认为有必要作为刑事证据使用的，应当依法重新收集、制作。”按照该意见，行政机关依法收集的书证和物证，通过司法机关的审查和质证确认的，可以作为刑事证据使用。对于言词证据，反而需要侦查机关自己重新调查后，才能作为刑事证据使用。那么从该意见第2条的规定，好像是讲证据的转化困境已经解决，其实不然，理由如下：首先，该意见是四部门联合办案的一个意见，这个意见既不属于法律，也不属于司法解释，而是专门针对某一类特定问题进行操作的意见，从立法法的角度看，该意见的效力显然是低于法律的，在法律没有明确规定行政机关收集的证据可以转化为刑事证据的情况下，用四部门的意见作为追究犯罪分子的依据，有违法之嫌，因为立法法第8条规定：“下列事项只能制定法律：（四）犯罪与刑罚”；其次，该意见只是针对办理知识产权刑事案件适用法律的意见，不具备有广泛的适用价值，并且在追究刑事责任的时候，我们很难说用一个“参照”某某意见办理，未免显得不尊重人权，毕竟刑事责任轻则失去自由，重则掉脑袋。2.思辨目前行政执法中发现犯罪线索需要移送的很多，在移送的过程中有面临着这样的问题，于是如何将证据合法转化，已经成为了一个亟待解决的问题。为了解决上述的问题，2006年最高人民检察院全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部出台了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的-9-意见》第10条规定：“行政执法机关对案情复杂、疑难，性质难以认定的案件，可以向公安机关、人民检察院咨询，公安机关、人民检察院应当认真研究，在七日以内回复意见。对有证据表明可能涉嫌犯罪的行为人可能逃匿或者销毁证据，需要公安机关参与、配合的，行政执法机关可以商请公安机关提前介入，公安机关可以派员介入。对涉嫌犯罪的，公安机关应当及时依法立案侦查。”这样的做的好处是，如果司法机关提前介入的话，可以配合行政机关调查的过程中，调查收集很多的证据材料，如果将来案件一旦涉嫌犯罪去走刑事诉讼程序的时候，自然也就不再存在取证主体不合法的问题，所有的证据材料已经是司法机关取得的。但是，这里面又隐含着另外一个问题，司法机关在立案之前就开始调查取证，司法机关调查取证的合法性值得怀疑，同样违反了刑事诉讼程序的规定，因为我们刑事诉讼法规定，侦查、起诉和审判必须在立案之后才可以进行。当然并不是说在立案之前，我们的司法机关就不可以展开调查工作，只是在正式立案之前所进行的调查工作被称为初查（1995年《关于要案线索备案、初查的规定》界定为:“初查是指人民检察院在立案前对要案线索材料进行审查的司法活动。”1999年9月《关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定》界定为:“初查是检察机关对案件线索在立案前依法进行的审查，包括必要的调查。”前者初查等于审查，后者初查包括书面审查和必要的调查。）但是初查又是严格限定在针对贪污贿赂案件展-10-开的，所以司法机关在立案之前提前介入并调查取证显然也与刑事诉讼法的精神相违背的，更不利于保护犯罪嫌疑人的人权。所以这种想通过司法机关的提前介入执法过程来实现证据合法转化，也无法摆脱法律上和实践上的束缚，这样的思辨无法达到证据合法转化的效果。（二）刑事诉讼法第52条第2款对于行政执法和刑事司法衔接的重大意义1．从法律角度认可了行政执法过程中取得的证据可以作为刑